[中图分类号]G61/712 [文献标识码]A [文章编号]1006-7469(2013)10-0109-09 20世纪80年代以来,西方掀起了以“更少的政府,更多的治理”为特征的行政体制改革,转变了以往政府在公共事务中承担全面责任的角色定位,强调政府、市场、社会三方共同管理公共生活,逐渐形成以社会与公共需求为导向、平等的多元中心的“治理”(governance)。治理意为“政府各部门之间、各级政府之间、公立和私立机构之间作出决策并执行决策的责任的总和”,[1]即个人与机构、政府与私人合作管理共同事务,以达到善治的最终目的,实现公共利益最大化。治理既是一种格局,更是一种引导管理职能革新的理念。 近年来,“治理”理念传递至教育及相关服务领域,欧美一些发达国家从“治理”的角度出发,对教育及相关服务领域中的管理职能进行了革新,以满足个体学习与发展的需求,提升教育质量,进而增强国家的国际竞争力。[2]在该理念的引领下,早期儿童服务亦开始了基于治理的管理模式构建,并积累了一定的经验。本文将分析基于治理理念的美国早期儿童服务管理职能在形式与功能上的转变及其成效,以期为我国学前教育及相关服务管理职能的创新与完善提供参考。 一、管理职能转变的缘起 在传统管理模式中,美国早期儿童服务的管理由政府设立的健康、教育、社会服务等多部门分别执行,各部门权责分割,制度、资金来源、服务人员资质及培训机制相互独立,正所谓条块化管理。随着时间的推移,条块化管理在形式上存在的弊端逐渐突显,民众对管理效果的满意度不高,加之受欧洲诸国早期教育管理职能改革的影响,共同推动了美国早期儿童服务管理职能的转变。 首先,在传统条块化管理模式下,面向早期儿童的服务被分解为多个元素(如健康、教育、社会服务),儿童在不同性质的机构接受不同目的和功能的服务。与儿童相关的各项服务和管理机构各自为政,缺乏横向联系。这种条块化的管理模式虽然与传统的以塑造儿童为出发点的儿童观相符,然而随着时代的进步,人们越来越多地认识到儿童是完整的个体,是主动的自我建构者,儿童有权获得公平的、高质量的、衔接流畅的早期儿童服务。而传统的条块化管理割裂了儿童的整体性,与当前的儿童观相背离,改革势在必行。 其次,条块化管理效果差强人意。其一,条块分割导致联邦政府自上而下分门别类设置多个管理部门,各部门各自为政,因而致使部门间职能多有重复,效率不高。其二,联邦政府、州政府、私立部门各自提供的早期儿童项目与服务种类繁杂,家长获取的诸多早期儿童服务质量参差不齐。更为重要的是,条块化管理模式之下的早期儿童服务近年来并未起到有效改善美国儿童发展境况之功效。美国儿童发展基金会开展的儿童青少年幸福指数调查显示:2000~2008年间,全美儿童幸福指数大多呈下跌趋势。其中,健康幸福指数下跌6.6%,情感与精神幸福指数下跌2.2%,家庭经济幸福指数下跌6.8%,而教育获得率只上升了1.3%。2010年,仍有22%的美国青少年生活在贫困线之下。[3]因此,改善早期儿童发展的不利境况也成了美国早期儿童服务管理职能改革的缘由之一。 再者,欧洲国家尤其是北欧国家在治理的理念之下,积极探索构建新型早期儿童服务管理模式,为美国早期儿童服务管理职能改革提供了借鉴。如瑞典教育部于1996年接替原先的健康与社会服务部成为早期儿童服务的全权负责部门,并开始聚焦儿童的发展与学习,而非单纯的儿童养护。[4] 这一管理形式确保了早期儿童服务的可获得性、质量与公平,也使得政策的形成与实施更为流畅,提高了效率。欧洲国家早期儿童服务管理职能改革所取得的经验引发了美国学术界与管理部门的反思,同时也为美国开展早期儿童服务的管理职能改革积累了信心。 基于上述原因,21世纪以来,美国依据治理理念变革早期儿童服务管理职能,以改革管理职能来改善儿童的发展状况,提升早期儿童服务的质量与公平,并推动早期儿童系统的最终形成。 二、管理职能形式的转变——服务的整合 早期儿童服务中的“治理”意味着具有一致性的早期儿童服务政策能够在政府各部门之间、各级政府之间、公立和私立机构中得到有效实施。克里斯蒂·考尔兹和沙朗·林恩·卡根(Kauerz,K.& Kagan,S.L.)于2012年指出,早期儿童服务中治理的目的在于形成一个一致、有效、高效运作的早期儿童系统,该系统是指所有为年幼儿童提供公平、可获得、高质量的教育与服务的相互关联的元素的集合。[5]在治理理念的引领下,美国开始改变以往早期儿童服务的条块化管理,即以公职人员为核心进行层级制的决策架构,转变为多中心的治理,即服务的整合,其核心是公立与私立部门共同参与,共同作出非层级制的决策。[6]米歇尔·乔伊·纽曼(Neuman,M.J.)于2007年指出,服务的整合可从三方面考虑:一体化管理,指单独的管理机构对早期儿童服务的整合程度;去集权化,指州政府授权与地方自主权的平衡程度;私立机构的参与,指管理职能分派到公立与私立部门的平衡程度。[7] 目前,美国各州依据治理理念,陆续转变各自的早期儿童服务管理职能,并形成了自己的特色。较为典型的如马萨诸塞州的一体化管理形式、科罗拉多州的去集权化管理架构、华盛顿州的私立机构参与早期儿童服务管理。 (一)一体化管理的探索 尽管美国各州在一体化管理方面均进行了积极探索,然而由于各自的历史文化背景等差异,各州的一体化管理形式也表现出一定的差异。其中,独立一体化管理、混合一体化管理、垂直一体化管理是较具代表性的表现形式。 1.独立一体化管理 独立一体化管理将各类与早期儿童服务相关的项目、服务与提案整合至一个全新的州立执行机构或州政府部门进行管理,该机构具有对早期儿童服务管理的唯一权限。马萨诸塞州于2005年通过立法设立了全新的执行部门——早期教育与养护部。该全新部门整合了以往儿童养护服务办公室与早期学习服务部门的权限与功能,统筹该州年幼儿童的早期教育与养护服务,通过立法为低收入家庭儿童提供经济补助,监管早期儿童项目与服务的质量,支持教师专业发展,旨在为所有儿童的终身学习与社区参与,以及所有家庭履行家长和养护提供者的职责提供帮助。