我国高校科研经费优化配置研究

       0 引言

       2012年2月24日温家宝同志主持召开国家科技教育领导小组会议时指出，目前我国存在科技资源配置过度行政化与分散重复并存、科研评价机制不够合理等问题。深化科技体制改革，着力解决制约科技创新的突出问题，建立健全科学合理、富有活力、更有效率的科技体制机制，对于准确把握和应对金融危机给我国未来发展带来的机遇和挑战，加快转变经济发展方式，建设创新型国家，具有重大而深远的意义。

       作为科技创新主体的重要组成部分，高等院校科研发展对实现我国科技创新战略有重要影响。其中，高等院校科研资源尤其是科研经费的配置是关键。本研究以高等院校为分析单元，围绕科研经费配置的两个基本问题即高等院校的科研经费从哪里来和到哪里去展开分析。揭示我国高校科研经费配置现状及存在的弊端，并针对性地提出改进意见，以改善我国高校科研经费配置结构，提升科研经费配置效率。

       1 高校科研经费配置现状及存在的弊端

       1.1 我国高校科研经费配置现状

       目前我国高校科研经费配置体系采取国务院—部委—学校—研究者的四级管理机制。国务院负责国家科研的整体规划，教育部、科技部和国家自然科学基金委及全国哲学社会科学规划办公室依据其职能进行本部门工作规划，并把科研经费以保障性或竞争性经费形式划拨给高校与研究者，其结构形式见图1。

      

       图1 我国高校科研经费配置体系结构

       这种体系的运作方式是：

       (1)国务院制定国家科技发展规划和经费额度，教育部、科技部、国家自然科学基金委及全国哲学社会科学规划办公室(以下简称四部委)依据其职能在国家科技发展规划指导下制定本部门计划，并具有直接从财政部获得独立预算的权利。如国务院于2006年颁发的《国家中长期科技发展规划纲要(2006-2020)》便成为各部委未来一段时期制定科技发展计划的纲领性文件。

       (2)四部委通过竞争性或保障性经费的配置形式把科研经费划拨到高校或研究者手中。教育部以保障性经费的形式(如重点实验室建设经费、基本科研业务费等)把部分经费划拨给高校，部分经费以竞争性项目的形式(如科技创新工程重大项目、科学技术研究项目、博士点基金项目、教育部软科学项目等)分配给研究者。科技部主要采取竞争性项目形式(包括“973”计划、国家重大科学研究计划、“863”计划、国家科技重大专项、国家科技支撑计划、国家软科学项目、国际合作项目等)分配给研究者。国家自然科学基金委及全国哲学社会科学规划办以竞争性项目的形式(自然科学基金和社会科学基金)把科研经费分配给研究者。

       (3)高校通过专门的行政机构如科研院(处)，承担起科研工作者或团队与国家四部委的连接职能。其负责组织高校的项目申报、项目结题等工作，并把从国家(主要是教育部)获取的经费以保障性经费或竞争性经费的形式划拨给本校研究者。高校财务部门则负有管理和监督研究者科研经费的职能。

       这种体制的特点在于：各部委的科技规划集中凸显了国家意志，对高校科研工作产生影响，具有集中制的特点；这些规划没有专职协调部门，具有分散管理的特征。

       1.2 我国高校科研经费配置体系存在的弊端

       (1)政出多门容易造成资源配置的重复浪费。目前世界上主要国家的科研管理体制可以分为集中式与分散式两种[1]。集中式的国家以俄罗斯、日本、法国等为代表。实行集中式管理的国家都有一个全国统一的管理机构。俄罗斯高校科研工作由国家教委所属科研工作管理总局负责集中管理，其在由中央制定的科技政策和有关法律法规指导下组织高校科研工作并实施领导。日本大学的科研工作及各大学附设的科研机构均由政府部门(文部省)管辖，而文部大臣则是全日本科研工作最高决策机构——科学技术会议的7名当然常委之一。该会议负责制定日本科技发展总方针和总政策，对高校科研产生直接影响。法国高校科研由中央政府统筹安排和管理，国家在每个经济和社会发展的五年计划中确定科研重点，通过科学技术总代表处和教育部向高校，特别是那些条件好、在某些领域有优势的高校分配科研任务。

       分散式管理的国家以美国为代表。美国迄今未成立全国性的科研领导机构，高校科研管理权分散在联邦和州的各个职能部门，政府仅对重大研究与发展计划进行协调。总统科学顾问委员会和联邦科技委员会权力也很大。国会参众两院中与科技问题相关的委员会有40多个，它们对科技工作的立法影响颇大。

       集中模式和分散模式最大的区别在于：前者把高校科研纳入中央政府直接控制的范围，除通过分配经费施加影响外，政府还直接利用行政手段实行对高校科研的组织和调控；而后者虽也利用科研拨款体现政府意志，但不直接干预高校科研。另一个差别是前者明确把科研当作高校及教师的职责和必须完成的任务，而后者不作这种规定，通过竞争和利用市场法则达到类似效果。

       从以上分析可以看出，我国科研管理体系具有很强的行政式干预的空间，但又保留了较为明显的分散式管理的特征。虽然我国国务院有下属的国家科技教育领导小组负责领导全国范围内的科技教育统筹工作，但由于其缺乏行政管理机构，在我国现行体制下很难发挥实质性的统筹和协调功能。