随着经济科技全球化进程的不断深入和发展，科技创新资源在世界范围内的流动日益广泛。作为快速崛起的新兴经济体，中国日益成为跨国公司研发投资的热点，外资公司在华研发活动的深度广度均有明显变化。与此同时，我国科技计划对外开放问题也逐渐成为国家创新体系国际化的重要议题［1］，国家科技计划的开放成为最大限度利用国际科技资源、最大限度促进科技与经济紧密结合和更加积极地在科技全球化进程中占据主导地位的重要手段。 另一方面，美国作为世界上经济实力最强、科技创新最活跃的国家，已经通过20余年的政策实践逐步确立了具有鲜明特色的外资公司参与公共研发制度，这对于我国进一步建立和完善国家科技计划的对外开放制度具有明确借鉴和参考意义。在已有研究方面，我国学者已经注意到美国ATP计划中的外资企业参与研发，并以此为例介绍了ATP计划中外资参与企业的审查制度①。但是值得注意的是，由于美国联邦层面公共研发项目所具有的部门性、层次性特点，仅以特定类型和特定部门项目的具体制度为例似乎难以准确地理解美国公共研发项目中的外资公司参与政策。因此，在现有研究的基础上，将公共研发项目中的外资公司参与政策置于美国经济社会发展的历史环境和法律制度背景下，全面系统地整理不同联邦机构的差异化政策立场，评述美国相关政策研究路径，更为有利于系统和深入地理解美国公共研发项目外资公司参与政策。 1 外资公司参与公共研发政策的制定背景 1.1 研发国际化：外资公司成为驻在国研发重要组成 自20世纪80年代开始，随着经济科技全球化进程的不断深入和发展，科技资源的流动日益广泛，研发国际化已成为各国跨国公司强化科技优势、加快创新步伐、保持科技和经济竞争优势的主要战略途径。据联合国贸易与发展会议(UNCTAD)2005年发布的《世界投资报告》显示，1993年跨国公司海外分支机构的研发投入为29亿美元(占全球企业研发投入的10％)，到2002年这个数额增长到了67亿美元(占全球企业研发投入的16％)[2]，海外分支机构的研发投入增长是同期全球企业研发投入增长的2倍多。同时，外国跨国公司在驻在国的研发投入占驻在国研发总支出的比重也在不断提高，外国跨国公司国外研发投入占驻在国总研发投入的比重从1995年的11.1％提高到了2002年的15.9％。 作为当时外国直接投资最大接受国[3]，在美国对外直接投资发展缓慢的同时，外国对美国直接投资却以空前的速度和规模发展，外资公司已经成为了推动美国经济保持快速增长的重要力量。1980-1989年外国对美国直接投资由830亿美元增至3737.6亿美元，9年间增加3.5倍，而同期美国对外直接投资仅从2184亿美元增至3700.9亿美元，9年间增加0.7倍。外资公司在美国的直接研发投资也从1980年的19.5亿美元快速增长到1992年的136.0亿美元[4]，外资跨国公司在美国的研发投入占美国总研发投入的比重从1993年的12.3％增加到2002年的14.1％[3]。同时，美国也已成为跨国公司建立海外研发分支机构的主要驻在国，跨国公司在美研发分支机构从1994年的250家大幅增加至1998年的715家[5]，其中仅日本在美国就设立了251家研发分支机构，超过了美国在海外的研发机构的总数[6]。伴随着技术和资本的快速流入，外资公司在解决美国就业方面的作用也日益凸显，从1980年吸纳就业203.4万人增加到1992年的470.6万人。 在科技产出方面，外资公司在美国的专利申请和授权量逐年大幅增加。据美国专利商标局统计，非本国专利申请量和授权量从1980年的42231件和24464件，提高到1990年的73915件和42974件，外国人专利申请数、授权数占申请、授权总数的比例从1962年的23.3％和18.6％增加到1990年的44.9％和47.6％。这样的现实情形要求美国政府需要在更加开放的市场经济条件下，充分利用全球优势科技资源，有组织、有目的地吸引国际研发机构参与合作研发活动，以更低的成本、更高的效率，获得更强的竞争力。 1.2 贸易保护主义：从国民待遇到对等原则的外资公司参与 在另一方面，进入20世纪80年代以来，由于经常项目的巨额逆差，使美国不得不依靠大量的资本净流入以实现国际收支平衡，1987年美国失去了维持长达70年之久的国际净债权国地位而沦为国际净债务国。外贸逆差的扩大也直接造成了对美国经济增长的挤压。在此背景下，美国国会相继通过的《贸易改革法》、《贸易协定法》、《贸易综合法》(增加了埃克森-弗洛里奥修正案)，标志着美国的对外贸易政策从“自由贸易”转向“公平贸易”，以本国利益为重的贸易保护主义势力明显抬头。 同时，伴随着战后经济复苏，日本、德国等国家大大缩小了与美国在科技实力上的差距。以日本为例，1972年日本技术贸易的出口额首次超过进口额从而变成技术净出口国，1981年日本的综合科技力量超过德国成为仅次于美国的第二科技强国。除了某些尖端技术和军事技术之外，日美之间的技术差距已基本消除，甚至在某些产业技术领域日本已经超过美国，处于世界领先地位。随着日本科技实力的增强，日本在产业技术领域也开始向美国发起强有力的挑战，70年代日本开始在钢铁、汽车、家电产品等方面成为美国的激烈竞争对手，80年代又在半导体等高技术领域挑战美国的地位。 2 联邦机构差异化的外资公司参与政策 由于美国公共研发项目所具有的管理分散和层次多样的基本特点，在联邦政府层面并没有统一综合性质的公共研发计划管理部门，而是根据公共研发项目的专业领域和重点需求分别由不同的联邦部门负责，并且通过联邦立法的形式确立公共研发项目的目标宗旨、责任机关、实施方式、预算拨款和绩效评估程序。正是由于这一特点，直接导致了联邦机构在其负责的不同公共研发项目中采取了相互独立且立场不同的外资公司参与政策，有一些公共研发项目的外资公司参与政策还通过相关联邦立法予以明确，而更多项目的外资公司参与政策则不甚明朗。
