[中图分类号]K252 [文献标识码]A [文章编号]1000-7326(2013)09-0116-10 近代中国直省实业、交通行政制度的嬗递问题，深受学人关注。有学者从行政机构专业化的角度立论，认为清廷设立劝业道，将“昔日道所兼管的业务如驿传水利河工屯田垦殖茶马等均归并属之”，根本精神在于“实力推广现代化的各种农工商矿交通新事业”，“是因应西力冲击下的产物，此与地方行政机构趋向于专业化的情形相同。”[1]劝业道职在兴利与牧民，推广农工商矿和各项交通事务乃不争之实。但是，仅将其置于西力冲击下中国地方行政机构趋于“现代化”或“专业化”的框架下理解，不免失之偏颇。复有学人触及清季农工商矿各局至劝业道的发展变化，但相关论著仅就章程条文分析判断，对其隐而不彰的演化过程则疏于揭示，①难得冰山全貌。 其实，清季各省添置劝业道既涉及农工商矿各局的职官化问题，还关乎固有道制变革的难处，其间蕴含着变差为缺和裁旧立新之要义，每一关节的更动几乎都涉及督抚、部院等相关利益的划分与调整，而且各省省情不同，新制的推行落实看似大同，实则渊源有自。直省新旧实业、交通行政机构嬗递的繁复史实难以用制度的规条或后来的“现代化”等观念所简单涵盖。故仔细梳理各类史料，深入透视清季外官改制期间各种矛盾冲突下直省实业、交通行政制度流衍转承之源脉，对于认识近代政治制度变革，当可更深一层。 一、变差为缺与裁旧立新熔于一炉 1907年7月7日，总司核定官制大臣奕劻等上奏的《各省官制通则》第十四条规定，各省除设布政、提学、提法三司外，应设劝业、巡警两道，其中劝业道专管全省农工商及各项交通事务，并将按察司旧管驿传事务，改归该道兼管。第十六条云，各省应视地方情形，酌设盐法、督粮、关、河等事务道，其盐法道有原兼驿传字样者，一律撤去；粮道除苏州、浙江两省有督运之责应留外，其余应由各省督抚酌量裁并，以归一律。第十七条说，“所有管理地方之守巡道，一律裁撤。如距省较远之地，必须体制较崇之大员，以资镇摄者，可仍留道缺，即名兵备道，或一员或二三员，专管督捕盗贼，调遣军队事务”。第十九条又载，“各省督抚幕职，既以分科治事，所有原设各项局所，应视事务繁简，酌量裁并，由各该省督抚核议，具奏办理。”[2]以上诸条若单独视之，难见其中奥妙，倘综而观之，并察其来龙去脉，则显见厘定官制大臣的苦心孤诣是借变差为缺和裁旧立新两途，重建直省农工商、交通和警政管理秩序。限于论题，警政机构改革暂不展论，此主要探析农工商和交通行政机构之递嬗。 变差为缺一途是清廷希冀在直省设置劝业道，整合督抚衙署外的农工商矿以至招商、轮船、电报等局，改变其“散而无统”之局，以求事有专责、财源广辟。此举标志着直省农工商矿和各项交通事务由旧日各“局”分头治理向劝业道一缺统辖的转型，这一重大改制设想，缘自朝野对咸同以降各省督抚添设农工商矿及招商、铁路、电报等局政策的反思和纠偏。 清代外官制度沿袭明朝，不置专门管理农工商矿事务的职官，农桑、水利、盐、茶诸务由布政使和分守分巡及粮储、盐法、盐茶等道兼管。该制度在清前中期保障王朝财政收入发挥了重要作用。但是，甲午战后面对巨额赔款和各项新政的铺开，旧有财税机构和新设临时性财政局、所虽竭力筹款，但仍难满足财用所需，加之洋货进口日多，利源外溢无穷，各省督抚或临渴掘井，或从长计议，分门别类地设立农工商矿各局，②以期内可辟财源，外能塞漏卮。然而，利弊通常相随而生，这些局在兴利之时，各种弊端也渐渐滋生。 较早针砭此弊的应是徐花农。1901年11月，他上奏清廷：各省设立农工商等局，“譬如满地散钱，无所串贯，是以日甚一日，益分彼此也。”[3]徐的忧虑立即得到媒体的呼应，《申报》发文说，徐言“真切中今日之弊”，“现在各省虽设有商务局，商务似有归宿，然尚有名无实，仍局是局而商是商，上下依然隔膜。其故皆由无提纲挈领之处，以致各省不能画一。”[4]针对农工商诸局“散而无统”的局面，他们建议应在中央设立商部，予以统辖，垂直管理，并严防各局冗员靡费。山东巡抚袁世凯从沟通官商的角度立意，建议办理局务者，应“扫除在官习气，使官商一体，情意相通”，[5]不致局所虽多，徒滋纷扰。 但是，面对筹款的急务，各疆臣辟局设所，劝兴农、工、商、矿诸务，成为开辟财源的长久之计。至外官改制前，各省基本形成了农工商矿各局林立、纷乱无纪的状况。有些督抚基于撙节经费、提高办事效率等方面的考虑，对农工商矿各局实施了归并整合术。如贵州巡抚庞鸿书将矿政调查局归并农工商总局，“以免复杂”。[6]甘肃因财力不足，难以遵照部章各立专局，先在洋务局内附设农工商矿局，但地基狭隘，难以展布各项实业，遂于省垣贡院内统设农工商矿总局，将前设之劝工局归并其中，“以一事权”。[7]护理江西巡抚柯逢时鉴于省中局所日益增多，案牍滋繁，员役众多，靡费亦巨，干脆将农工商务局、营务处、洋务局、制造局等归入派办政事处，于藩署内添造房屋，分设派办、农工商务、矿务、清赋等八所。[8]不过，上述举措并没有在各省普遍实行，农工商矿各局分立的状况未能根本改观，而且各省归并整合的方式方法也不尽相同，有些省份不过是将旧时分门设立的局所变为综合性的农工商矿总局，表面观之，似是裁冗节费，实际上新局所可能较前更为臃肿。难怪《申报》评论说：江西巡抚柯逢时将局处所归并一处，“已得撙节繁费之道，然既须在藩署添造房屋，仍须分委道府以督饬各员，则名异实同，亦复无所裨益”，“今之大吏其庸懦无能者往往藉口于肃规曹随，于前人所留秕政曾不肯稍一更易，而好大喜功之辈则又朝改一法，暮更一章，核其用意之所在，无非借公家不甚爱惜之款，藉以徇情分而便私图，旷观仕宦之场，固已滔滔皆是。”[9]
