[中图分类号]K254.2[文献标识码]A[文章编号]1002-8587(2013)-03-0097-13 庚子前后，东三省危机日益严重，清政府需要向列强表现出具备统治东三省的能力，以此证明东三省依然是清朝的领土。如果清政府控制不住东三省，列强就再会挑衅。由于东三省接二连三地遭受兵灾，因此，地方行政未能正常运行，团练等自卫组织取而代之维持地方。在内外双重危机之下，清政府要计划重构强有力的地方政府，使之维持势力均衡。 在新政期间，清政府开始建立警察制度。光绪二十八年(1902)，各省陆续开始筹设警察。直隶总督袁世凯首先在保定创设警务总局，此后各省仿效举办。同年，奉天警察局由盛京将军增祺所创办，然有名无实。等到日俄战争结束之后，赵尔巽赴任东三省将军，实行“新政”，整顿警察组织，扩充经费，才形成了奉天警政的基础。 迄今为止，关于清末的警察，海内外学界的研究成果较多。①但大多数论文的关注点仅停留在制度的机构层面，而很少论及制度建立的具体过程与既定行政的继承关系等方面。②所以在某种程度上以近代制度比前近代制度更优越为前提，突出近代化。从制度建立的过程来看，清末警察制度限于建立时期地方行政的条件，同时蕴涵当时地方行政的重要变化。警察毕竟是新制度，它的建立引起与既定行政单位的权限分割问题。本文从制度演变的角度来分析奉天警察制度的建立③，在进行分析的时候，注意显现出奉天的地方性。 二、制度建立的预备时期④ 据《奉天通志》，奉天从何时开始办理团练和保甲，因“规章远年无征”而不可得知。⑤但至少自1860年至1866年农民起义期间，奉天已有地方精英组成的团练。⑥重要的是，围绕地方治安组织，地方政府和地方精英之间的权力构图如何变化，有何种配置。为了维持地方治安，奉天地方政府强化保甲的同时，试图掌管乡团和团练等自卫性治安力量。地方政府吸收自卫性组织，进行改编，使之常设化。以下所列的史料显示出自卫性组织官方化的过程： 光绪二十六年，拳匪乱后，盗贼蜂起，爰就从前乡团另行编制，省城设保甲总局，各属设保甲局，属境四乡，各设分局，抽丁购械，使人民自卫。而或按地筹款，县自为政，漫无系统，后乃改为堡防，兼看青苗，或数村或数十村，联为一会，一村有警，联村互应。由各地方官委任正、副防长，按亩抽收青粮，充堡防经费，各属多寡不等。⑦ 此处的“保甲总局”与“保防”等都是应用保甲的官方组织，代替民间的“乡团”负责地方治安，显示出民间治安组织官方化的一面。但此时保甲局“漫无系统”，经费不足，不得不“就地筹款”，地方政府主要通过对正副防长职位的委任方式加以节制。⑧ 光绪二十七年(1901)，盛京将军增祺于东华门设保甲局，然后以该局为基础，于光绪二十八年三月改为警察总局。⑨但由于当时俄国军队还没有撤军，奉天警政未能遵章举办。⑩俄国军队接而不断地干涉奉天治安事务，不许地方政府具备武装力量。如在1902年3月，俄国阿穆尔省总管格罗德阔夫致函吉林将军长顺：不准在省城增加五百名捕盗队，也不许向民间卖军火。(11)昌图绅士们联名禀呈所在地设立警察时，奉天地方政府对此回答的函文中，提到俄国军队的干涉：“御盗之法莫良于团练，清盗之源莫善于保甲。至办理保甲，亦有成法可循，乃其弊与团练相同，遂致外族借口干预一律清撤。兹核来禀仍不外设局抽捐招勇，铺张旧习，一经照准，必又生外人之疑，而为商民之累。查昨据昌图府禀请办理警察，业经明晰批示另议饬遵在案，仰即知照。”(12)三月初一日，中俄在北京议订了《交收东三省条约》，协定了俄军从东北撤军。俄军撤军的同时，盛京将军增祺为强化地方治安，在奉天省城设立警察，并制定奉天警察的基本任务。 最初设立警察制度时，奉天地方政府首先要确保五百名警察，并规定“营务处总司缉捕，警察局职任稽查，且巡捕队兵原为防盗而设”。为选拔500名的警察，城内八旗军队中赵福汇和梁本宽的部队归属于警察局，而后警察局经过审查挑选其中的300名，剩余的200名警察在各旗佐制兵中选拔。400名巡捕，按章程上街巷巡查，梭巡城内外烟馆、伙房、客店等处。警察按区域“日夜分定班数，站街查察”，各正副巡长分段督察勤务，营务处随时巡察，相互稽查。(13)100名巡捕归于工程队，修理边墙。此外，砖城八门由将军衙门的各旗佐马甲看守，八关边门由各旗佐步甲看守。警察局向八关边门添加弁兵，使之与巡捕队协同把守。(14) 《奉天警察总局巡警队站段换班一切章程并各关应站数目缮具清折》一文记载奉天警察局制订的警察勤务守则，其具体内容如下： 一、每街各派巡警队轮班。巡警大街四名，小巷二人，分段专管。每日夜分派八班，每三点钟换班一次，由每早六点钟起，以次轮换，周而复始，以均劳逸。每换班时，须接替之人到班后，方可回局。即在局中，食宿歇息，不准他出。出必告，返必面，私自出局者责惩。一、巡警队日间携棍一根，系以自卫，不准打人，夜间拿枪，非捕盗不准放响，一闻枪响，委员立时查询，违者重责斥革。一、如有不可理喻拒捕之人，或夜间遇有盗贼，巡警队以吹小铜哨为号，临近闻之，亦吹铜哨相应，自近而远，闻声齐到，帮同拘捕送局，审明办理。一、凡巡警队按段直立街头，不准携伞执扇。号衣一律，不准任意穿带，不准带用眼镜。无事须缓步巡行，不准在街奔跑。大雨雪准立檐下，不准入铺面人家，吃茶吃烟，随便坐卧，任意谈笑戏谑。俟换班时，回局歇息，不准与朋友聚饮。不准与街市人嘈闹戏谈，违者责革。(15)
