创新导向的政府采购及机制设计

       1 研究背景

       目前全球不同国家和地区之间的生产率和收入差距呈逐渐拉大趋势[1]。创新被认为是解释这种发展差异现象的有利因素[2]。纵观世界经济史，很多国家依靠创新，特别是政策创新，先后成功实现了经济追赶[3]。但是，创新收益与风险相伴，风险主要表现为创新方向和市场需求的不确定性。在动态的市场经济中，创新收益和市场需求的不确定性将导致创新供给动力不足[4]。因此，要想快速提高创新能力、实现经济追赶，仅靠市场很难奏效，还须辅以创新政策的支持[5]。

       OECD(organization for economic co-operation and development)成员国及其他国家的实践经验告诉我们，政府采购是发达国家和地区最常使用的、促进创新的政策工具之一。2004年英、法、德联合向欧盟委员会提交报告，要求使用政府采购政策在整个欧洲范围内鼓励创新活动[6]。2005年欧盟委员会批准“里斯本战略”，明确地向全体成员国提议将政府采购作为一项创新政策，为创新研究或创新产品提供新兴市场[7]。目前整个欧洲用于支持创新项目的政府采购支出约占其GDP总量的16％[8]。

       我国也已意识到政府采购在促进创新方面的重要作用。2002年全国人民代表大会通过《政府采购法》；2006年颁布的《国家中长期科技规划发展纲要》中开始提到利用政府采购来刺激创新。

       2 创新导向政府采购的界定和模式

       2.1 创新导向政府采购的界定

       创新系统是无数创新活动的集合，为各创新主体彼此学习、交互作用提供了有效平台。因此，创新政策的目标应是优化系统内各部件的交互效率[9]。基于这个理解，我们可以清楚地认识到，如果创新政策可以促进创新系统绩效的提高，那么技术创新政策的首要目标就是加强系统内部各创新实践者之间的网络联系——从技术创新方向和市场需求两方面提高信息对称性。

       如果对创新政策进行界定，那么其具体表现存在差异[10]。Edler从需求和供给两个维度对创新政策进行分类，认为可将需求导向的创新政策定义为：通过创造需求或对新产品、服务提出新的功能要求或明确需求方向来引导技术创新或促进创新扩散。图1是对现实的简易表述，它清晰地显示了创新政策的类别[11]。从图1可以看到，以创造需求为导向的创新政策有4种——系统政策、管制、政府采购和刺激私人需求。通常这些政策工具被联合起来作为创新政策使用[12]。在本文中，我们将研究目光聚焦于政府采购。

      

       传统的政府采购通常是指某一公共组织采购某种产品或服务。常规的政府采购行为一般表现为公共机构采购已生产出的产品，如采购办公用品等。这些行为不会或很少会促进技术创新的发生。因此，我们可以这样理解：当且仅当公共部门在采购要约中对产品的技术参数提出明确指标，要求某项功能在一定时期内通过某种产品来实现时，创新才可能在生产过程中被触发[13]。

       创新导向政府采购的主要政策目标不是生产出产品，而是促进新技术的发展以满足人们或社会的需求，最终促进产业技术的创新和扩散。因此，创新导向的政府采购政策与常规的政府采购行为的差异在于政府采购政策在执行中是为了完成消耗补给还是支持技术创新。

       通过以上分析，我们认为：创新导向的政府采购作为“创新政策”的主要工具之一，是以政府为主体、为满足社会创新需求而进行的采购活动，是一种政策诱发技术创新、催化创新性产品的生产及扩散的主要方式。政府机构作为影响创新活动的重要主体，并不直接参与创新过程，而是间接引导企业创新过程中的每个活动[14]。

       2.2 创新导向政府采购的模式

       创新导向的政府采购作为一种重要的创新政策工具，在实践中以各种各样的形式出现。目前学界较为认可两种分类模式，如表1所示。

      

       根据创新产品的最终使用者，可将创新导向的政府采购分为两种类型——直接引导创新的政府采购和间接引导创新的政府采购[15]。

       (1)直接引导创新的政府采购。采购机构作为创新产品的最终使用者，通过采购可以实现满足自身使用需求和引导创新的双重目标。在这种采购模式中，采购机构通过与创新主体签订合同对创新主体进行技术要约、明确预期的产品技术指标。在现期，被采购的创新产品只用来满足采购机构的自身需求；但在未来，创新产品最终必将扩散到其他使用者那里。

       (2)间接引导创新的政府采购。采购机构为了提升公共服务水平而有目的地采购新的产品和服务(如采购共性基础技术、社会公共服务等)，虽然没有直接促进创新，但间接拉动了公共用户的创新需求。此时，政府采购活动通过拉动市场创新需求来引导企业为满足市场需求而进行产品和服务创新，最终提高公众效用。