中图分类号：B82-051 文献标识码：A 文章编号：1006-0448(2013)05-0001-08 如何从事实(行政水平)与价值(善恶是非)双重角度对现代公共行政作出客观评判?社会各界所遵循的具体标准和根本原则各不相同，有人将公共责任视为主要标准，也有人将和谐宽容当作根本原则。然而，从行政伦理学的视角看，行政效率与行政公平才是衡量现代行政文明的基本价值尺度。在人类进入资本主义社会以前，由于公共领域与私人领域尚未严格区分，社会经济发展十分缓慢，国家的权力与财富主要集中在封建君王手里，王公贵族和庶人臣民之间皆无公平可言。只是到了资本主义制度产生以后，“主权在民”观念诞生，特别是到了19世纪中叶，出现了政治与行政二分现象，行政效率和行政公平问题才得以凸显。因此，要全面探讨现代行政文明的基本价值尺度——效率与公平问题，就必须从资本主义行政管理制度的衍生过程说起；进而说明社会主义行政管理在此问题上的曲折经历，最后才能对行政效率与公平的辩证关系形成清晰明确的认识，并找到正确处理二者关系的理想路径。 一、西方行政管理史上效率与公平的交互更新 在资本主义制度生成过程中，“天赋人权论”是资产阶级最为重要的理论假设，由此引申出来的价值主张构成了资本主义立法、司法和行政制度的基本原则。正如潘恩所言：“一切政治结合的目的都在于保护人的天赋的和不可侵犯的权利。”[1]洛克进一步认为，在人的各种权利中私有财产权具有极端重要的意义，因为人的私有财产权越多，获得的自由度就越大。据此，洛克主张政府的全部职责应当是确保私有财产权的安全稳定和自由发展。与之相适应，古典经济学创始人亚当·斯密从人的自爱本性出发，提出了“看不见的手”理论，将政治经济学的根本目标锁定在富国裕民上面，认为资本主义自由市场制度就像一只“看不见的手”，使每个人在追求个人利益的同时，也促进了社会整体利益的增长。后来的新古典经济学代表人物马歇尔进一步把“政治经济学”改造为“经济学”，在继承亚当·斯密自由放任理论的同时，采用边际效用分析法，将劳动、土地、资本和管理看作决定国民收入水平的主要因素，强调经济自由制度是最能创造边际效用的理想社会制度。与资产阶级追求最大财富的愿望相一致，在近代伦理学领域，以边沁、密尔为代表的功利主义则将能否带来“最大多数人的最大幸福”视作评价包括政府政策、管理、法律、法规在内的各种社会行为的主要价值标准。在以追求财富和效率为核心的上述各种理论的共同作用下，带来了近代资本主义经济的空前繁荣和发展，恰如马克思所指出的那样：“资产阶级在它的不到一百年的阶级统治中所创造的生产力，比过去一切时代创造的全部生产力还要多，还要大。”[2] 资本主义对经济财富增长效率的高度重视反映在行政管理制度层面，就是对“行政效率至上”原则的大力提倡。前已备述，近代以来，在工业化、城市化运动的大力推动下，伴随资本主义经济发展速度大大加快，社会复杂程度亦急剧增加。这就要求必须有一个相对稳定并能按照科学原则和理性原则建构起来的政府与之相适应，而“非人格化”、“高度专业化”、“以具体事务为中心”的现代官僚制度完全满足了这一要求。在威尔逊、古德诺的政治—行政二分理论和韦伯的官僚制理论、泰勒的科学管理理论之后，西方的各种行政管理理论均把行政效率和经济发展作为公共行政的根本目标，力求建立起有效的、经济的和协调一致的行政管理系统，并将研究重点放在城市管理、国家预算、宏观计划、组织结构、人事培训等方面。美国著名行政学家古利克就认为，建立公共行政管理学的根本目的就是要运用科学的方法来发现能够用来提高政府工作效率和经济效益的理想途径。据此，他大力倡导以能力取代无知、以专业人员取代非专业人员、以专家取代杂而不精者、以训练有素的行政管理者取代缺乏专门训练的新手[3]。之后的著名行政管理学家西蒙更是将行为主义理论引入行政决策过程中，他广泛采用心理学、社会学等学科的研究成果，使行政管理学走上了科际整合之路；使学者们对行政制度、结构、规则等静态层面的研究转向对行政管理动态决策过程的研究，把对行政效率的追求贯穿到行政管理的各个环节、各个层次、各个要素之中，为大力提高政府行政效率提供了坚实的科学保障。 随着时间的推移，资本主义“效率至上”的经济政策和行政管理理论在为人类社会带来空前经济繁荣的同时，其所滋生的各种弊端也逐步暴露出来，集中表现为社会财富分配的两极分化。这种分化不仅表现为资产阶级和无产阶级的天壤之别，而且还表现为中小资产阶级和大资产阶级的利益冲突，进而扩展到资本主义国家利益之间的剧烈抗衡。所有上述矛盾通过资本主义近代史上一次次经济危机体现出来，特别是两次世界大战的爆发使人们对资本主义制度“效率至上”的缺陷有了更为清醒的认识。与此同时，在两次世界大战过程中，社会主义制度正是为了克服资本主义制度的上述天然弊端应运而生。在上述诸种因素的综合作用下，带来了第二次世界大战后资本主义经济政策的巨大调整。其调整内容主要集中体现在两个方面：一是以凯恩斯为代表的国家干预主义政策的出台。凯恩斯的《就业利息和货币通论》旗帜鲜明地反对古典经济学的自由放任主张，认为斯密“看不见的手”理论仅仅适用于完全竞争的市场状态，现实世界由于存在垄断和分配不公等在内的市场失灵，因此，政府干预可以有效弥补市场经济的不足。但伴随20世纪70年代西方社会“滞胀”现象的出现，人们又进一步看到了政府同样存在调节失灵问题。二是福利经济学的出现。包括以庇古的《福利经济学》为代表的旧福利经济学和以勒纳、卡尔多、萨缪尔森、阿马蒂亚·森等人为代表的新福利经济学，其共同特点是将福利概念建立在边际效用论的基础上，追求社会福利的最大化目标，以求解决国民收入总量增加和通过福利均等化减少贫困问题，特别是阿马蒂亚·森的经济理论对社会底层的贫困和饥荒问题注入了极其深切的伦理关怀。
