中图分类号：D831.3 文献标识码：A 文章编号：1002-7874(2012)03-0143-14 因美国为扩大越南战争而采取遏制中国政策，佐藤荣作只好放弃改善日中关系的初衷，将其政权的最大外交方向放在冲绳施政权归还(简称“冲绳归还”)问题上。由于该政策课题以及政治过程的复杂性，其完成时间甚至长达佐藤荣作近八年的执政时期。佐藤首相不仅在国内政治方面制造适合美国归还冲绳施政权的社会氛围，而且利用外交权属于内阁的政治制度，通过秘密渠道对美让步，既得到国内舆论的支持，也逐渐得到美国的认可，实现了“冲绳归还”，成为其政权时期的最大外交成果，但同时也遗留下诸多问题。 一 “冲绳归还”政策的提出 正如20世纪90年代担任首相的宫泽喜一评价池田勇人政权业绩那样：“池田内阁收拾了60年安保的混乱局面，并通过收入倍增计划开辟了日本成为经济大国的道路，但没有解决冲绳归还和中国问题。”①因此，1963年7月，佐藤派的“政策通”爱知揆一组成政策小组(由新闻记者、年轻官僚及有关学者组成，1964年1月改称为“佐藤工作组”)，为佐藤竞选自民党总裁提供政策性建议，详细阐述“中国问题”、“日美关系问题”、“冲绳问题”等日本外交的重大课题。 实际上，冲绳问题在战争结束后一直存在。早在酝酿媾和的1951年1月，吉田茂首相在向美国特使杜勒斯提交的有关领土备忘录中，要求美国在不必要托管时将冲绳及小笠原群岛归还日本。②尽管在1951年9月签订的《旧金山和约》中回避了日本的这一请求，但杜勒斯在媾和会议上对条约产生的背景进行说明时表示：“面对盟国间意见的分歧，美国认为最好的办法是，将这些岛屿置于以美国为施政者的联合国托管制度之下，承认日本保留主权。”③吉田茂在接受和约时的演说中也特别提出：“对于根据和平条约第三条，奄美大岛、琉球群岛、小笠原群岛等被置于联合国托管制度之下的北纬29度以南诸岛的主权留给日本的美国全权代表和英国全权代表的发言，我非常高兴地以日本国民名义欣然予以接受。我期望世界特别是亚洲尽快确立和平与稳定，使这些岛屿尽早返回到日本的行政管辖之下。”④其后，冲绳归还问题便成为历届执政者追求的政策目标，佐藤荣作也正是在1954年陪同吉田茂首相访问美国时，将其作为自己的政策课题。⑤ 1957年，日本首相岸信介访美时首次正式提出归还冲绳的要求。对此，美国表示尽管日本对冲绳拥有“潜在主权”，但“只要在远东存在威胁和紧张状态，美国就有必要维持现状”。⑥1961年6月池田勇人首相访美时，只是要求美国理解日本政府改善冲绳居民的福利愿望。在发表的《日美联合声明》中，美国对日本政府援助冲绳给予了积极的肯定，同意节日、庆典时可在公共建筑物上悬挂日本国旗。1962年3月，美国总统肯尼迪提出对冲绳新政策，公开表示“琉球(冲绳)是日本本土的一部分”，并承诺“随着日本对琉球诸岛主权的最终恢复，美国将减少对该岛的权力”。⑦1964年6月，美国政府以国务院为中心制定了一份对日政策文件，其中注意到日本国内逐渐高涨的民族主义情绪，承认冲绳问题可能对美日关系造成影响以及今后形势的变化，但在日本政府的合作下，美国仍将继续统治这一地区并保留美军基地。⑧ 尽管1964年5月“佐藤工作组”报告书中强调，“在日美交涉中以文书的方式正式向美国提出归还冲绳施政权”，但6月底发表的纲领性文件《为明天的斗争》中，并没有冲绳问题的有关字眼，因为不能使“外交成为内部斗争的工具”。⑨1964年7月，佐藤荣作在宣布出马竞选自民党总裁的记者招待会上表示，如当选首相则积极要求苏联归还南千岛、美国归还冲绳。⑩但是，在1964年11月21日就任首相后的第一次施政演说中，他并没有提到“冲绳问题”，只是在三天后回答社会党委员长成田知巳的提问时表示：“众所周知，美国承认冲绳的潜在主权，我们也在努力早日实现这一目标，但目前立即提出该问题是否有效果存在疑问。”(11)显然，当时的佐藤还没有具备解决冲绳问题的意识和决心。 佐藤首相的消极态度与当时的国际背景有关。由于中国首次核试验、越南北部湾事件的出现，冲绳美军基地的重要性急剧上升，同时也增加了“冲绳归还”的难度。1965年1月佐藤首相访问美国，在与约翰逊总统会谈时涉及了冲绳问题，但美国方面没有给予明确答复，只是在《联合声明》中明确，佐藤首相希望将琉球和小笠原两群岛的“施政权尽快归还日本，对扩大琉球群岛岛民的自治权和进一步提高其福利表示深切的关心”。对此，美国政府首次公开对日方的愿望表示理解，并“同意友好地研究小笠原群岛前岛民代表的扫墓问题”(12)。但美国国务卿腊斯克在送别宴会上表示，美国“可以归还冲绳”(13)，这在一定程度上增加了佐藤首相争取“冲绳归还”的信心。 1965年8月19日，佐藤荣作首相在战后首次访问冲绳诸岛，并表达了政府对“冲绳归还”的强烈愿望，声称：“不实现冲绳回归祖国，日本的战后就永远不能结束。”(14)在会见记者时，佐藤又表示“如果远东形势不稳定，立即向美国提出归还施政权是困难的”(15)，但回到东京后的27日，他专门设置了探讨冲绳法律地位的“冲绳问题阁僚协议会”，从而确立了争取冲绳归还的政策课题。(16)尽管如此，佐藤首相既没有明确意识到美国实力的相对下降，也没有看到美国政府内部对越南战争前景的预测，甚至连迎合国民要求的心情也不具备，只是等待寻找解决这一问题的时机。 二 各政治主体的态度 这一时期日本关于“冲绳归还”问题的国内舆论逐渐高涨。随着越南战争的升级，美国轰炸机从冲绳基地出发轰炸越南的现实，使日本民众担心本土也会卷入这场战争。佐藤首相访问冲绳时，当地居民举行大型游行示威，致使其不能返回下榻的饭店而只得夜宿美军基地。该事件也引发了日本民众对冲绳问题的关心。1966年8月，总理府总务长官森清表示，美国应首先归还与军事问题无关的冲绳教育权，并为此成立了私人咨询机构“冲绳问题恳谈会”，冲绳出身的早稻田大学总长大滨信泉任会长。虽然这一设想得到社会舆论的好评，但美国政府持反对态度。受此影响，同年12月，佐藤首相向美国国务卿腊斯克明确表示不赞成“教育权分离归还构想”，并声称在一段时期内不再提出“冲绳归还”等相关问题。1967年1月，佐藤首相在大津市会见记者时表示，在冲绳问题上要求一揽子归还施政权，因为其意识到无论是归还教育权还是归还施政权，均是马拉松式的谈判。
