中图分类号：K252；G239.29 文献标识码：A 文章编号：0438-0460(2013)03-0148-09 督抚是影响清末报界发展的重要因素之一。由于清廷推行一系列改革，督抚群体的制度安排发生了一定的变化，其中一些变化关涉到报刊发展，对清末报界空间的扩展具有重要意义。学界对督抚制度和督抚本身研究较多，但督抚与报界发展的关系却很少有人加以研究，因此，本文拟从制度变革的角度分析清末督抚职权的变化及其对报界发展的影响，以求教于方家。 一、新设行政机构与督抚报刊管理权的部分剥离 清政府开始推行新政之后，拉开了机构改革的序幕，一些适应近代社会发展、负责专门事务的管理机构如民政部、巡警部等相继设立。这些新设立的行政管理机构，对传统的政治格局有一定的冲击作用，对督抚与报刊的关系也产生了一定的影响。下面以民政部和巡警部的设立和运行为例看新机构对督抚管理报刊事务的影响。 (一)巡警部(道)管理报刊的法定权责与督抚权限的变化 巡警部是清末机构改革中新设的机构，除负责全国警务外，也管理报刊事务。巡警部内部所设之警法司下属检阅科之职责，即为查阅报章书籍，管理京外各报馆、书坊事宜。清末预备立宪后进行中央官制改革，因“巡警为民政之一端”，①将巡警部归属民政部，报刊管理事务也自然归于民政部。1907年，清政府令各省增设巡警道，专管全省巡警、消防、户籍、营缮、卫生等事务，同时也管理报刊事务。1908年，民政部拟订了巡警道官制，规定巡警道秩正四品，归本省总督、巡抚节制，专管全省巡警事宜，每三年一任，受本省督抚和民政部考核。②巡警部自成立后至报律颁布之前，为报馆创设的最终核定机关之一，负有报馆创办之最终审核权。巡警部归人民政部后，报界事务划归民政，内外巡警厅及巡警道仍是报界基层管理机关。 巡警部成立时设定的各部门职责，其警法司下属之检阅科的职责分工是查阅报章书籍以及管理京外各报馆、书坊事宜。可以看出，巡警部门介入报刊管理的内容在于对报刊的查阅和报馆的管理，其权限有管理和审查两个方面。但管理和审查细则没有明文规定。1906年颁布实施的《大清印刷物专律》，列明印刷物须向包括巡警部在内各部所属的机构——印刷注册总局，即各地凡以印刷或发卖各种印刷物件为业之人，须到所在营业地方巡警衙门，呈请注册。这里明确规定，地方巡警衙门是印刷物经营者的管理机关。各巡警衙门对各种呈请内容和情状及担负之责任有权审核，审核通过即同原呈一份报于京师印刷注册总局。收取和管理注册费是巡警衙门的职责，此外，它还有权对不甚明白之所载予以科罚。以后的各种报律尽管没有指明报馆的管理主体是巡警道，条文中多用“该管官署”或“该管衙门”称之，但从最后颁布的《钦定报律》推断，其“该管衙门”或“该管官署”，在已设巡警道的地方应是巡警道，或至少包括巡警道。清末报律中巡警道作为报刊管理的基层机关的地位没有变化，自巡警道成立后，清末地方报纸之注册、呈报、存案、检查及处罚等相关具体事务，由巡警道及未设巡警道的其他官署负责。 在巡警道这一负责报刊管理的专门机构出现之前，督抚掌管一省或数省风俗教化，有对本省内报界事务行使管理、检查和惩罚的权力。但巡警部(道)设立后，这些管理权力逐渐以制度的形式被部分剥离，报刊创办、注册等事务逐渐被巡警道等接管。在清末颁布的报律中，尽管前几个管理主体模糊不清，这种模糊性也使督抚得以继续合法管理报界事务。但《钦定报律》颁布后，督抚的管理权限被限定在审核巡警道提交的报馆注册信息，将其上呈民政部备案，然后知照各相关部门对应享有优惠政策的报刊给予优惠。管理报馆权限范围的缩小是督抚在报刊管理领域退场的一个重要表征。 (二)民政部的设立与督抚报刊管理部分权限的剥离 民政部的设立及其管理报刊的权力也对督抚有一定的影响。民政部成立之后，报界事务的管理逐渐由巡警部转移到主管民事的民政部。民政部作为清政府中央一级行政机关，其行政命令可以下达清帝国的各级政府机构。有关报务事宜，督抚既对民政部负责，有呈报本省报馆创办情形的法定义务，也须执行民政部之政策命令，担负着沟通报界与民政部的角色。督抚与民政部的这一关系，1908年的《大清报律》之后有了法律确认。 报律的制度安排规定了督抚与民政部的关系。1908年颁布的《大清报律》规定，新创报馆呈给该管地方官衙门后，巡警衙门再申报本省督抚，由本省督抚将报馆呈请咨送民政部备案。《钦定报律》中此款有所改动，督抚并不是报馆呈报民政部备案的必由机关，而成为可选机关，但督抚仍负有向民政部呈送备案的职权。本省辖区内新办的报刊或已往创办未登记备案的报刊以及信息发生变动的报刊，所递呈请经巡警道按报律查核后报给督抚，督抚再依律审核并将呈请发咨民政部，请为该刊备案，使该刊取得合法的创办资格，并依此知照邮局代为寄送，这样报刊才能取得清政府鼓励创办报刊的相关制度上的优惠。对督抚呈请之各报，民政部会依照报律条款一一核对，对不合报律之呈请予以驳回。如两广总督张人骏呈报给民政部《法政丛刊》的呈请，广东将其定位为专载学术之汇报，只需要遵照报律第四条办齐相关手续，即可享有免缴保押金的优惠。张人骏将此报于民政部，民政部很快对此作了否决答复。民政部认为，报律第四条“专刊学术艺事章程、图表及物价、报告等项之汇报，免缴保押费”③的规定，《法政丛刊》的内容基本与此条规定相符，但书末记及时事，所以其体例并非纯粹之学术汇报，与报律第四条尚有不符之处，因此责令两广总督张人骏转饬法政学堂将记载的时事删去，才可以免缴保押费。由此我们可以看出，民政部是督抚管理报刊行为的裁决者。
