中图分类号：K25 文献标识码：A 文章编号：1005-605X(2013)03-0005-12 清代州县行政运行所需要的经费并无确定来源，换句话说，是来源多头，除钱粮留支、养廉银外，主要来自自行收取的耗羡、平余、陋规。晚清时期，由于吏治、民生问题的尖锐，迫使朝廷和一些省的督抚进行改革，其趋向就是“化私为公”，即将各地自行收取的耗羡、浮收、陋规等转化为公开的办公补贴，是为“公费”改革①。办公经费的制度安排，是官制的一部分，其内在矛盾折射了中国古代官僚体系的制度缺陷，其在清末的演变也反映了吏治腐败的难以化解和官制改革的困境，有深入研究的必要。 一、州县衙门办公经费及其特点 州县衙门经费，当时称“因公用款”或“办公费用”，其来源主要是钱漕留支、养廉银、公费津贴、各种浮收和陋规。 留支是地丁和漕粮征收起运中央后留存在地方的一部分，用于州县衙署的行政开支。具体支出项目为：州县官俸薪、吏役工食、祭祀礼仪经费、驿站经费、科举经费和其他 开支如养济院孤贫口粮、孝子节烈妇寿民建坊银等。实际上，自雍正年后，各省州县留存几无大的变动②，根本不够行政开支，于是州县纷纷以各种加派增加收入，其重要途径就是收取耗羡和陋规。时人记载耗羡收取的情况： 州县官额征钱粮，大州上县，每正赋一两，收耗羡银一钱及一钱五分、二钱不等。其或偏州僻邑，赋额少至一二百两者，税轻耗重，数倍于正额者有之。不特州县官资为日用，自府厅以上，若道、若司、若督抚，按季收受节礼，所入视今之养廉倍之。其收受节礼之外别无需索者，上司即为清官；其止征耗羡，不致苛派者，州县即为廉吏③。 各县任意征求，带来严重的民生与吏治问题。从雍正朝开始，实行“耗羡归公”，其用途大体有三个方面：一是支发养廉；二是弥补亏空；三是地方公用。同时推行养廉银制度④。知县的养廉银在各省高低有差，从400两到2259两不等。但这些钱除作为自己的补贴外，还要承担给幕友与长随的报酬、填补钱粮“亏空”、招待途经本县的上级官员、送给上司的到任礼与节寿礼等等⑤。即用于个人、幕友胥吏报酬和其他公务所需⑥。 陋规是州县弥补经费不足的另一个主要途径。州县借“公事”为名向普通百姓收取的陋规更是名目繁多。瞿同祖在《清代地方政府》一书中总结道：“几乎所有不能由政府预算供给的衙门费用，都必须以一种或另一种形式的陋规费即以当地百姓付费的形式来满足。当一个村长(庄头)或衙门雇员被州县官索要陋规费时，他就会转而向普通百姓索取，自己扣留一部分，其余上交州县官。”⑦这些钱成为州县衙门“因公杂支”的主要来源，用于支付“员友薪脩”、“书役工食”，以及添置器具、年节赏用、纸张灯油、一切酬应、零星杂支等项，“各署支数之多寡悬殊”；而伙食杂支则“视其上下人口之多寡与其人之丰俭何如”⑧。 在有的省，州县虽征收米耗，但或因禁革陋规，或因缺分清苦、办公无资，先后由司(藩司)详准酌给补贴，称“津贴”。“津贴”并不是每个州县官都有，而是视“事之繁简”而定，一般给予“苦缺”。如山东范县，因缺分瘠苦，不敷办公，每年津贴银2600两，在藩库钱粮盈余项下动支⑨。也有的地方以“公费”名义给予州县或经办某项公务以一定补贴，如光绪二十二年，安徽巡抚福润以州县承办考试供应繁多，议给公费，将浮费概行裁革⑩。 州县的办公费用支出中，不仅包括本官和官署的各种公私用度，还要应对上级部门的“摊派”、“摊捐”和“规费”。 “摊派”，亦称“摊捐”，“凡关系一省公事用度，而例不能销，则科之州县者也。”(11)各地名目繁多，在四川，就有闲员帮费、钦差帮费、南路夫马、西路塘兵、科场、施粥、酌盈济虚等(12)。尤其是“军兴以来，廉俸减成发放，以致摊捐坐扣”(13)。后来提款范围则不断扩大，光绪八年，张之洞谈山西州县解交两司及本管府州之摊捐尚有17款，约银10万两，“大率上缺所摊一千两，亦数百两，州县无从取办，或移甲就乙，暗亏正供，或剜肉补疮，苟且弥贷，即使批解如额，因已力尽筋疲，亦唯有私征勒派，受贿鞫狱，以取偿于百姓。”(14)到光绪末年，湖北州县的摊捐有案可稽查者如丁漕提平余、丁漕减征复旧、文科场经费、新增科场经费、各府办公经费、年额捐款等等(15)。 “规费者，各属收受之陋规也。”(16)除州县收受的陋规外，它还是“官僚中的一成员向另一成员呈送固定数目的金钱和礼物”，常常是下级部门和官员向上级部门和官员呈送钱和礼物，其来源则是州县(17)。光绪四年御史黄体芳上折言陋规有妨吏治，其中提到州县承担的各种规费名目，有节寿到任礼、季规、薪水、帮项等等，各省名目不一，而“臬司及道府无不仰给于此”(18)。在广东，州县每年向上级衙门送的节寿礼如金玉珠宝、绸缎钟表之类，价值七八千金，此外门包亦有数百金(19)。 总体来说，州县衙门的办公经费具有如下几个特征： 一是公私界限不清。“因公用款”，是为官府办事的用款。但是，由于“因公用款”来源多头，不仅留支、养廉中包含因公用款，就是非经制的规费中也有“因公用款”。自雍正朝实行“耗羡归公”后，州县官养廉银既包含对官员自身的补贴，亦有“公费”开支(20)，但此项“公费”，又包含给幕友和佐杂等下属的补贴，实际是将这部分人的私人补贴纳入“公”的用度之中。这样，在每项经费中，因公用款与州县官私人用费都是互相搅和的。诚如预备立宪时期东三省总督锡良所言：“奉省各衙门惯例，凡个人自用之费与官厅公用之费向不划分，领款收入之不敷，则取盈于规费。在贤者束身自爱，赔累堪虞，而不肖者遂以蒙混滋弊。”(21)这种公私混淆的衙门经费制度是吏治败坏的重要根源。
