基于国际法的跨境水分配关键指标及其特征

      修订日期：2013-01-05

      1 引言

      据联合国统计，全球263条国际河流中的跨境水资源约占全球60％的可利用淡水资源量，其中至少有150多条可能引起国际争端，而且这些争端河流大多位于亚洲和非洲等发展中国家比较集中的地区[1-2]。在全球性淡水资源短缺日益突出的趋势下，跨境水资源的合理利用与协调管理、公平分配与利益共享、水生态安全维护与跨境冲突处理，以及与此相关的地缘水政治等问题，广受关注，也是当前多学科交叉研究的热点和难点所在[3-9]。

      国际社会近20年来从地缘政治经济和国际法学等多角度对跨境水分配的相关研究得出了一些主要结论[10-23]：通过国际合作，构建合理的水资源分配模式，以避免和减少水危机比解决冲突更为重要、更有效、更节约成本；合理的水分配能推进地缘合作；跨境水分配和国际合作是结束冲突、重建区域安全和发展的关键，也是流域国家间建立相互信任、合作和防止冲突的有效途径；解决分歧的合作应注重水需求或一揽子利益的分配；基于国际公约，以不同情景模式，可确定跨境水资源公平合理利用需考虑的因素及不同的水分配方案；通过建立水量分配与利益共享间的联系，可实现量化和优化水管理的利益与成本；新的分水制度应能够依照条件变化进行调整和保证基本水流的能力；减少冲突风险最重要的是实现跨境水资源的合作、公平与可持续的分配；缺乏综合考虑水质和水量问题的各类分水协定，最终成本是极高的；分水的主要目标是满足人类需求、基流和水质标准；公平的利益分配更有可能实现双赢；地表水分配的两大战略是共享水流和共享利益。在这些研究中，我国主要涉及跨境水资源分配基本模式、定量方法案例，国际法中的跨境水分配原则与依据以及基于博弈论的水量分配等方面[24-28]，并研发了一些典型流域的分水方案。总体上，欧美地区跨境水资源开发历史悠久、法制化程度高，跨境水资源分配模式及其指标体系更为明确和具体，我国的研究基础则相对薄弱。

      2 国际河流及跨境水分配条约分布

      国际河流跨境水分配模式及具体分水指标均是相关流域国通过签订双边或多边的、短期或长期国际条约/协定而确定下来的。本文通过对比美国得克萨斯理工大学“国际水法项目”组(International Water Law Project)建立的《国际水法文件库》和美国俄勒冈州立大学建立的《国际淡水条约数据库》(International Freshwater Treaties Database)间国际条约数量、附加信息质量以及法律文件的可获得情况，最终选择《国际淡水条约数据库》作为本研究的基础，并最终统计出：该数据库共记录有1820-2007年期间签订的国际条约共804个，涉及国际河流水量、水质、航运等13个方面[29]。通过合并同一条约涉及多个流域而进行分别记录的条目，筛除无确切条约名称、没有英文法律文本、没有记录签约国、没明确具体流域甚至无法确定签约时间的176个条约后，聚类获得1857-2002年间以解决水量问题为主的国际条约114个，涉及5大洲76条国际河流(表1)。并以此为基础，通过查阅以上条约文本，以及1999年以来国内外关于跨境水资源及其效益分配、水管理和跨境效应等50余篇研究成果，同时考虑殖民统治时期签订的国际条约不能真实反映相关流域国意愿而去除了在非洲和亚洲地区产生的2个跨境分水协定，梳理、统计出有量化分水指标的国际条约49个，涉及5大洲27条(个)界河、跨境河流/湖泊(表1)，其中最早的是1864年西班牙与葡萄牙之间一个边界条约附加条例中的界河分水问题、最近的是2002年叙利亚与黎巴嫩就在两国间Nahrel-Kabir界河上共同建设一个水库并进行分水的协定。

      表1结果表明：49个条约就27个流域的干流、支流(其中包括一些完全属于内河的支流)、河段或水利设施(水库、水渠和发电站)确定了分水方案87个，包含具体的分水指标共28项；有的流域水分配问题受到多个区域性条约的持续关注；平均每项量化指标在超过3个方案中得到应用，也即在不同流域及其分水方案间存在特异性与共同性指标，会对未来的跨境水分配具有指导或借鉴意义。

      

      3 分水指标特征分析

      3.1 分水指标分类特征

      在对以上49个国际条约分水指标的统计、分类与合并计算时，发现28个分水指标中有许多指标间存在很强的同质性，如多年平均径流量与多年平均径流百分比。为提高分水指标间的独立性与可比性及分析结论的准确性，依据各分水指标的同质性与相似性进行归类和区分，最终将这28个量化分水指标归为6类：(1)多年平均水量类，包括干支流及其水量百分比、多年平均径流量及百分比、不同保证率的分水比例6个指标。其间，有2个国际条约(1960年印度河分水条约和1976年西班牙与葡萄牙关于Mine等5条河及支流开发利用协定)直接对河流进行分配，考虑到该指标应用得不仅少，而且应用时必然对河流水资源情况已有所认识，而将该指标归入了多年平均水量类。(2)年度来水量类，包括分水年来水量及其百分比2个指标。(3)最大取/用水量类，包括最大可用径流量、流量、发电最大用水量和发电用水比例4个指标。(4)维持最小水量类，包括需维持的最小径流量、流量、流量百分比、不予以分配水量和需预先扣除的蒸发损失水量5个指标。(5)水利设施运行类，包括水库的总下泄水量、流量、流速、水位、最高蓄水水位、防洪库容等9个指标。在此类指标归类时发现有12个国际条约中含有水利设施运行指标及其产生的效益量化分配指标，如果将两者归为一类则存在指标的重复计算，如果分别独立为两类则又存在明显的因果关系，而最终没有将效益分配的5个具体指标纳入本文的重点分析内容中。(6)灌溉用水类，包括灌溉引水量和灌溉面积2个指标。

      3.2 分水指标的区域分异特征

      对49个条约的分水指标进行分区统计，分析不同地区分水指标的应用情况(表2)。其结果表明：(1)总体上，6类分水指标中，维持最小水量和多年平均水量是应用率最高的两类指标，其次是最大取用水量和水利设施运行类指标得到了普遍利用，而灌溉用水和年度来水量指标应用较少。(2)各类指标的应用在区域间存在明显差异，对于签订条约数量(19个)及涉及流域数量(10条)最多的亚洲，在应用的所有45个分水指标中，被采用最多的是多年平均水量，其次是维持最小水量和最大取用水量指标，其他3类指标虽都有所应用，但均较少；北美洲5个流域的9个分水条约应用的48个分水指标中，维持最小水量、最大取用水量和多年平均水量得到重点关注，而其他三类指标应用得较少甚至没用；欧洲6条河流的14个条约采用的4类19个分水指标中，应用最多的是多年平均水量和维持最小水量，其次是水利设施运行和最大取用水量指标；南美洲2条河流的2个分水条约仅应用了2类6个分水指标，水利设施运行指标是被集中采用的核心指标；非洲4条河流5个条约共应用了16个分水指标，指标的采用情况类似于亚洲，即6类指标均有所采用，但采用频率较为平均，表明分水指标被关注度较为分散。总体上，一些地区单位条约所采用的分水指标较少(1-3个)，一些地区则较多(5个)；一些地区条约采用的分水指标很集中，一些地区较为分散而平均。(3)如果将法制化程度普遍较高、发达国家更为集中的欧洲与北美洲视为发达地区，将亚洲、南美洲和非洲视为欠发达地区，以指标被应用次数划分层次的话，比较两者间水分配条约的分水指标特征，其结果为：在条约数和被采用的分水指标数量相当的情况下，在发达地区位于第一层次的指标是维持最小水量，位于第二层次的指标是多年平均水量和最大取用水量，水利设施运行指标得到一定程度的利用，但明显少于前面三类指标；在欠发达地区第一层次指标是多年平均水量，第二层次的是维持最小水量、水利设施运行和最大取用水量指标，但第一和第二层次指标间的差距没有发达地区的明显。很大程度上，发达地区侧重于天然水流的分配，欠发达地区侧重于水利工程建设后的工程效益及用水分配。