中图分类号：F119.9 文献标识码：A 文章编号：1000－8462(2012)01－0001－06 近年来，中国区域发展问题成为决策层和社会共同关注的重大战略问题，有力地拉动了经济地理学研究和学科建设，促使我国经济地理学与国际经济地理学研究主流同步从对传统区域研究螺旋上升聚焦到现代区域研究。区域发展研究无疑在未来相当长时期依然是经济地理学研究的主题。而且，国外政府、社会和学者也开始越来越关注中国区域发展走向和经济地理学研究进展，特别是周边国家和地区对我国区域发展及研究状态的了解越来越重视、也越来越到位。比如，2009年台湾完成的政府咨询报告“应对中国大陆主体功能区规划之台商投资策略”，是截至当时笔者阅读各种关于主体功能区规划研究成果最准确和深刻的报告之一。最近，接待韩国学者的访谈交流，也有同样的感受。整理发表这次交流中有关中国区域发展问题的内容，供经济地理学者及有关人士参考。 1 主体功能区规划与空间管制 李光宰：请问主体功能区规划的主要思想是什么？ 樊杰：改革开放后，我国将加速经济增长作为重要的发展内容。在国民经济整体实力增长的同时，却出现了一个重要问题：各地都将经济增长作为发展的主要目标甚至唯一目标，致力于加速工业化和城市化。由于中国自然条件和经济发展基础的地域差异很大，对于不适于大规模进行工业化和城市化的地区，加速经济增长就意味着要付出昂贵的资源环境代价，国家的粮食安全和生态安全也将受到极大威胁。主体功能区的宗旨就是根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发强度和发展潜力，确定不同区域的发展功能，包括引领中国参与全球竞争的优化开发区，支撑中国经济持续发展的重点开发区，保障国家粮食安全和生态安全的限制开发区，以自然文化遗产保护为主的禁止开发区。 李光宰：请问中国政府的空间管制具体内容是什么？ 樊杰：2000年以前，中国对空间管制较忽略。中国过去部分学习了前苏联的发展模式，对部门管理、行业管理、产品进行目标管理，更强调的是发展指标。如随着人口增长，为满足粮食需求而制定粮食生产目标，但对粮食的产地却没有统筹布局。青藏高原腹地、黄河源头的玛多县，自然本地具有水草丰美、湿地湖泊众多的基本特点，但由于过度开发湿地以发展粮食生产，导致了该地区出现沙漠化，从曾经一度盲目开发成为全国农民收入水平最高的县衰退为全国贫困县。为遏制国土空间开发无序产生的一系列破坏，2000年以后，中央开始重视空间管制，重视区域的协调发展，当时称为“五个统筹”。“五个统筹”的核心是尊重自然规律和经济规律，使社会经济发展与资源环境相协调，使城乡之间、区域之间统筹发展。促进城市反哺农村，推行新农村建设，就是试图通过政策措施推进城乡协调发展。此外，西部大开发、中部崛起、东北老工业基地振兴等战略的实施，也是中央为缩小区域发展差距、促进区域协调发展而提出的。这是中国实施空间管制的背景。 近年来，中央进行空间管制有几个手段。一是土地资源管理，这是各国政府通常采用的手段。中国加强土地的规划与和管理，包括18亿亩耕地的红线保护，目的是无论如何发展，为维护中华民族的粮食安全，18亿亩耕地红线不能突破。二是制定区域政策。如当进行西部大开发、东北振兴以及促进14个集中连片特困区的发展时，国家会配套一系列优惠政策以扶持地区加快发展。三是编制规划。截至目前，中央政府编制的区域类规划或指导意见已有86个。这些规划的主要贡献是对区域的发展进行了功能定位，明确各区域在国家社会经济发展中应发挥的作用。四是推进基础设施建设、实施重大国土整治工程。如修建青藏铁路等改善地区发展条件，促进西南地区和藏区的发展。总之，国家通过规划、政策、投资等措施对空间进行管制。 这个过程中，缺失基础性规划作为依据、缺失战略层面的上位规划指引，区域政策趋于破碎化，区域规划出现针对性差等问题也越来越严重，社会经济发展阶段和资源环境面临的问题同我国空间管制体制机制设计及举措行动出现了不协调，严重的阻滞了社会进步和现代化进程。因此，主体功能区规划应运而生，有可能成为对中国空间管制具有深远影响的一种方式或战略。 2 区域均衡与贫困地区发展 李光宰：促进区域协调发展时采取的一些举措，比如韩国的迁都，可能会遇到很多反对的声音。面对这种情况，中国政府是怎么处理的，有什么核心举措吗？ 樊杰：中国的协调发展发生过重大转变。过去强调的协调发展，主要是为缩小区域间的经济发展差距，采取的措施主要是加大落后地区的产业项目投入、建设。但由于经济规律的客观存在，对不适于进行经济建设的区域，国家即使进行大规模投入，其经济发展依然是缓慢的、特别是经济效益低、竞争力弱、可持续性差。另外，当国家的人均收入处于3000美元至1万美元间时，区域发展差距一般都会扩大。因此，中央政府过去致力于扭转区域之间经济发展差距格局的做法并不符合经济规律。 目前中央主要采取财政转移支付、促进基本公共服务均等化等措施推动区域协调发展。为实现财政转移支付，中国将过去的分权式财政税制改革为目前的分税制财政税制。改革的结果是中央财政在全社会财政收入总结构中的比重占了大头，改变了地方财政为主的格局。中央获得了更多的财政收入，从而能更多地补贴欠发达地区。在此过程中可能遇到一些反对的声音，如发达地区认为中央政府占的税收份额过多，欠发达地区认为中央补贴过少。中央政府处理这种矛盾的手段有两种。其一是通过规划、政策等，由中央政府给各发达省份下达一定要求，如汶川地震时，中央要求各省拿出一定比例的财政收入支援震区灾后重建。很多国外学者不太理解中国任务式的分配制度为什么能够施行，究其原因是中国的政治体制特点能够保证这种经济制度运行。其二是运用市场手段，从区域间的能源资源、生态环境、上下游的基本关系等来协调。例如，由于上游地区提供了生态安全保障，下游地区的经济才得以发展，下游地区应该给予上游地区生态补偿。再如应对全球气候变化需要节能减排，客观原因造成东部地区减碳困难，而西部地区可通过造林减排，于是东部地区可通过购买西部地区的排放指标，扩大自身发展空间。
