广义而言，文武关系(civil-military relations)涉及社会上的一般公众和武装力量成员相互间所持有的态度和行为，但是从较狭义的、特定的政治含义而言，它是指武装力量与合法建立的国家公共权威机构之间所存在的主从关系或上下级关系①。20世纪末，拉美国家普遍性地实现军政府向文人政府的过渡后，如何建立一种民主的文武关系，以实现民主制度的巩固，成为摆在新的文人政权面前的棘手挑战：一方面，倘若他们采取措施削弱军人的政治权力或加强政府对武装力量的控制，他们的行动很可能导致政府与军方之间的摩擦，使军人对民主制度失去信心，从短期来看，增加了发生军事政变的危险，威胁到民主制度的生存。另一方面，倘若他们未能改变非民主的文武关系模式，从长远来看，又将影响到转型后的政治体制的民主性和稳定性。当时，阿根廷著名政治学家吉列尔莫·奥唐奈曾预言，拉美新生的民主制面临着“或者因传统的军事政变导致‘猝死’，或者因民主制实践的逐步被侵蚀而导致‘慢慢死亡’，最后滑到威权主义”的危险②。美国著名政治学家塞缪尔·亨廷顿也认为，新的民主政府面临的首要任务是“约束军方的政治权力，并使得武装部队纳入忠于为国家提供外部安全职守的职业组织”③。总之，要实现民主制度的巩固，就必须建立一种民主的文武关系。 1985年1月15日，巴西举行总统选举，民主阵线候选人坦克雷多·内维斯以绝对优势战胜执政的社会民主党候选人保罗·马卢夫，当选为总统。巴西终于结束了长达21年的军人统治，完成了“还政于民”的民主化进程，进入了后威权(post-authoritarian)时代。但是，就在就职的前一天，当选的坦克雷多·内维斯因肠道手术并发症突然去世，当选副总统若泽·萨尔内就任巴西总统。值得注意的是，巴西实现军政权向文人政府的过渡后，由于巴西政治转型的特殊方式④，军人并没有从政治舞台上完全退出，相反，武装力量还保留了相当程度的自主权和干预政治的权力。因此，巴西文人政府在对待军方的政策上面临着严峻的挑战，对1985年文人政府建立以来巴西各届政府对军人的策略和文武关系的演进进行初步分析，将有助于我们认识当代巴西政治及其发展趋势。 根据美国学者J.塞缪尔·菲奇(J.Samuel Fitch)的研究，民主的文武关系应具有以下三个基本特征： 第一，在政治上，武装力量必须从属于民主政权的领导。军队的专业化可能给予武装力量比其他社会集团更大的自主性，但是并没有把它变成一个超阶级的或者客观的、无自身利益的机构。在拉丁美洲历史上，军人曾承担的作为政府“政治监护者”的传统角色是违背民主制度原则的。在文人体制下，军人对政治的干预，包括对政府政策的否决权和基于军事政变的威胁而产生的政治影响，是军人对民主权威的自由行使施加的限制。在巩固的民主制中，武装力量在防御和安全事务中拥有重要的发言权，这是由于他们的专业知识和任务的特殊性所决定的，然而，军人的影响应被限定于其专业的范围之内，甚至在这个范围之内，文人的决策也不能被军人所否决。在民主制中，文人官员必须拥有行动的自主权，不必担心军人对民主制的不忠。 第二，根据宪法原则产生的文人官员应有权对武装力量在政策上进行控制。在巩固的民主制中，应由总统和议会来确定武装力量的任务。文人官员有权决定财政资源在防务和其它领域的分配。虽然军人在其日常专业职能的履行中被赋予一定程度的自主权，但军人的自主权必须在民主宪政的框架内履行，并得到适当的宪政权威的监督。 第三，在民主制中，军人必须遵守法律的原则。虽然军人有局限于自身的、不适用于其它社会集团的法律准则，但是武装力量成员既不能被剥夺宪法所赋予的权利，也不能享有超出宪法和法律的特权。特别是，军人要尊重其他社会成员的人权。在发生武装对抗和叛乱的情况下，可以动用武装力量，但是必须遵守本国的法律和国际法，违背这些法律的武装力量成员将受到法律的制裁。在民主制中，武装力量不能凌驾于法律之上⑤。 根据上述标准来衡量，J.塞缪尔·菲奇将恢复文人政权之后拉美国家的文武关系分为四种类型：文人政府完全被军人控制(巴拿马、海地)、军人对文人政府行使“监护权”(巴西、智利)、军人有条件地接受文人政府的控制(秘鲁、厄瓜多尔、玻利维亚、洪都拉斯)、军人基本完全接受文人控制(阿根廷、乌拉圭)⑥。 在巴西，军人在交出政权后，仍保留了相当程度的政治参与权和特权。“对一系列关键的政策问题，文职政府充其量不过与军方共同分享统治权”⑦。萨尔内政府几乎没有对军人的特权提出挑战，也没有试图改变军队的制度架构。最初，由于巴西向民主制的过渡是由军方启动并加以控制的，武装力量有着较强的政治影响，为了防止危及新建立的民主制度的稳定，萨尔内政府在对军方的政策上是极为谨慎的。萨尔内是在当选总统内维斯突然去世后作为当选副总统继任总统的，本身缺少强有力的选民支持，这也削弱了他向军队这一传统上强大的体制提出挑战的能力。随着时间的推移，萨尔内政治地位的削弱也使他倾向于支持保留军方的特权⑧。实际上，在萨尔内政府的内阁成员中，和军政府时期一样，仍有六名现役将军：军人内阁首脑(the Chief of the Military Cabinet，同时也是国家安全委员会秘书长)、陆军部长、海军部长、空军部长、武装力量总参谋长、国家情报局局长⑨。作为军政府时期实施镇压和酷刑的象征性机构的国家情报局亦原封未动。很多高级职位，包括政府部长和国有企业的总裁被军人占据。由于1979年的大赦法案⑩被包括在军人交出政权的约定中，犯有侵犯人权罪行的军人没有被追究罪责，其中很多人依然占据着重要的政府职位。陆军部长莱昂尼达斯·皮雷斯·贡萨尔维斯(Le
nidas Pires Gon
alves)和其他五位军人内阁成员在政府议程的重大问题中，忠实地捍卫军方的利益和地位。议会和司法部门对“军事事务”的影响甚微(11)。
