中图分类号：K257 文献标识码：A 文章编号：0257-5833(2012)12-0145-11 清末随着新政的推行，警察制度也推广到州县。州县巡警的设立，在一定程度上改变了基层社会的治理模式，引起绅士地位的进一步变化，并引发了各地的“反警政”群体事件。那么，这一切究竟是怎样发生的？探讨这一问题，将有助于对清末改革的深入认识。但目前学界对清末警察制度的研究，大都停留在省城商埠，对州县情况关注不够①。清末州县改革研究的最大困难，是资料的分散和收集不易，即便找到了个别州县的材料，但能否说明全国性的问题，难免也会引起质疑。但另一方面，由于清末改革是自上而下推进的，虽然各地情况不一，进展不同，但在朝廷的一再斥责下，各地也在有先有后地推进着各项事业，并不断依照中央要求加以整顿，朝着划一的方向发展。所以，从大量分散的材料中，我们还是能够描述出清末州县警察制度设立的基本脉络，并从中探寻这种新制建立给基层社会带来的影响。 一、州县巡警局所的建立 20世纪初，随着新政的举办，各地省城商埠先后创立巡警局所，并逐步向州县推广。到1907年，办的较好的省如广东已有约45个州县设立巡警局，最早的是海康县与西宁县，均于光绪二十九年设立巡警正局与分局②。在陕西，也有65个州县设立巡警，其中光绪三十一年成立30个，三十二年成立25个③。就规制而言，虽然各地不一，但有的组织也颇为完备。如浙江平阳县，光绪三十二年十月在城区设巡警总局，另在小南、万全、北港三区设分局，选派平阳协兵60名兼充警兵，以30名驻总局，30名分拨各局；知县为总巡官，营弁千总一员，兼充巡警官驻总局，把总一员，为巡查官，分巡各局④。光绪三十三年直隶邯郸县令拟订巡警章程，拟于城外四关及附近各村设立中区归总局监管，其四乡分为六区，所辖之村设巡所⑤。武强县也在县城设立巡警总局一处，“以为全境巡警总汇之所”，四乡为分局，共有巡警84名⑥。 由于初建，所以各地州县巡警粉饰因循者不少，“有循保甲之规制而变其名者，有以团营巡勇乡勇改者，有以绿兵改者，有以乡镇原有之巡夫人等改者，有专用巡警者”⑦。以致“编制各殊，章程互异，不独精神未能统一，即形式亦复参差”。1907年清廷发布直省官制通则，确定各省设置巡警道统一规划、整理警务，这就为规范各地警察建制提供了契机。1908年民政部奏拟巡警道官制，统一规定：“各厅州县设警务长一人，并各分区区官若干员，均受巡警道及该地方官之指挥监督，办理本管巡警事务。区官以下所有巡官、巡长、巡警等阶级名目，均应按照民政部定章办理。”⑧ 之后，随着各省巡警道的设置，先后对州县警政进行了整顿。但由于州县行政官制改革并未全面进行，因此，多数省份都以州县官兼任警务长或总办。如广东省1910年初已有50所正局，190所分局，现统一于各厅州县设一警务所，以警务长领之，警务长由县令兼充；分划区域各设巡警区所，以区官领之；繁盛重镇和散处乡村依据情况分区酌设警务分所⑨。湖北亦是如此，如兴国州(今阳新县)巡警局建立于宣统元年，巡警局警务长由知州兼任，其下有巡长1人，巡警10人⑩。宣统二年监利县设巡警局，由知县刘延坦兼任警务长，全县有巡警272名(11)。 在浙江，1908年增韫出任巡抚后，设全省警务处，令各州县设立巡警局，以州县官为巡警事务总办，“禀承浙江全省警务处命令筹画办理”本地巡警，“管理全境警务并稽查警务人员勤惰功过”；州县官负责会同本地绅董筹集巡警经费；通过每年春秋各一次的警务会议随时筹议全境事务，并有谕派分局巡董、区巡警、巡记、巡长，募集巡警等权力(12)。 吉林省则属另一种情况。东三省总督和吉林巡抚上折，强调本省因原设民政司而非巡警道，民政司于警政外并综理民治疆理营务各事务，原省城设总局办理城厢巡警，以及各地亦设总局分局的局面，奏请变通部章，省城巡警局直接归民政司监督办理；州县巡警局设警务长一员，以下分别为区官、巡官、巡长各名目。章程还规定：“各府厅州县巡警局直接归地方官监督”。监督的主要职责是：警务长“直接承地方官命令综理各该管境内一切警务事宜”；警务长发布巡警事务规则命令须呈由地方官转报民政司核定；对于该管人员之稽核、任用、黜退，以及辖内兴革事宜等须呈由地方官转报民政司；各项报表呈由地方官核转。州县巡警经费“概由地方官就地征收各项捐款拨用”(13)。四川亦是在州县设置专职的正副警长，归地方官节制管理，“由地方官量才委用”，一年期满由地方官加考禀由省局分别酌给奖励，如违反规则者，由地方官具文申其事由，禀请撤办。正副警长之薪水由地方官就地筹给(14)。 可见当时州县巡警建制有两种模式，一是由州县官兼警务长或总办，直接监督全境巡警事务；二是州县官则通过专职的警务长领导全境巡警事务。不论哪种模式，州县官都有对巡警的直接管理责任，其中不仅包括选拔任用各级警官、邀集绅董筹集警察经费等项，还有对重要警务工作的核办权。如清末禁烟运动中，各地常因查禁私膏私土激起冲突，四川巡警道为此特地通饬各地警务长，要求“各属区巡官暨巡长巡警等对于查禁私膏私土之事，无论为据人呈报或亲自访闻，均须先行调查确实，报明该管长官，奉有长官命令指挥始可前往查拿；若情节较重，尚须由该长官商承地方官核办，不得不穿制服擅自往拿”(15)。由此建立起警务人员执行重要警务工作须向地方官汇报的制度。
