中图分类号：K257.9 文献标志码：A 文章编号：1006-0766(2012)05-0005-15 “国进民退”是前段时间经济学界讨论得较多的话，本有其特指，非我所欲置喙。不过，在更广泛的意义上，此语恰表述出近代中国一个持续的倾向，即国家(state，下同)的责任和功能大幅度扩展，而民间则步步退缩，渐有隐去之忧。这一倾向在近代兴起的第一个高潮，大致就在辛亥革命前十年，进入民国后仍继续发展。本文谨以一些有代表性的具体材料，初步勾勒这一持续倾向在清季的兴起和推进；更详尽的论证和学理的反思，则当俟诸他文。 一、引言：从小政府向大政府转变的国家 现在不少人研究中国史，喜欢说国家如何向基层渗透，甚至研究古代史的也这样说。其实在治理层面，国家不在基层，且也无意进抵基层(即缺乏向基层扩张的意愿和动力)，是很长时间里的常态。国家真正涉入基层的治理，应是20世纪北伐之后的事了。 传统中国政治讲究社会秩序的和谐，其基本立意是统治一方应“无为而治”。古人也许很早就意识到了国家机器很可能会自主而且自动地扩张，所以必须从观念上和体制上对此“国家自主性”进行持续有效的约束。至少在理想型的层面，传统政治基本是一个不特别主张政府“作为”的“小政府”模式，接近于西方经典自由主义那种社会大于政府的概念。① 与“小政府”对应的，是某种程度上的“大民间”或“大社会”。从京师到各地，历代朝廷大体都把权、责层层释放，越到下面越放松。且权、责不仅是分到州县一级的地方官，很多时候是直接分给了基层的地方社会。秦汉时的乡里已非常弱化，实不能像一些人想象的那样行使“国家”的功能或代表“国家”。至少从唐中叶以后，大体上官治只到州县一级，且直接管理的事项不多，地方上大量的事情是官绅合办甚或是由民间自办的，可以说是官绅“共治”。 由于政府“作为”方面的要求不高，小政府模式的管理成本较低，资源需求不多，故产生与此配合的轻徭薄赋政策，可以不与民争利。按照孟子的说法，士可以无恒产，一般人则不可无恒产。中国这样具有“士治”风采的小政府模式，使“国家”似也带有士人的意味，即国可以无恒产，各级政府都不以府库充盈为目标(若以此著称，便可能被视为苛政)，而藏富于民，民富则国安。② 直到19世纪末年，清廷基本维持着上述小政府大民间的模式。不过，任何轻徭薄赋的“小政府”，都是资源匮乏的政府，很难应付较大的突发事件。这一政治模式的根本缺点，就是最怕“天下有事”。一个府库并不充盈的政府，就连应付天灾都感乏力，遑论对外作战；一旦遇到外患，便常显捉襟见肘之窘境。 而近代的一个新形势，就是康有为强调的从大一统变成了万国林立的竞争局面。随着资本主义和科技的发展，今日所谓全球化那时已经开始。在很大程度上，不是一国是否进入“世界”的问题，而是“世界”不容你留在外面。本来儒家强调国家不与民争利，前提是对外不多欲，才能够内施仁义。但外无强敌威胁、内能安居乐业，也是“天下归仁”所必需的物质基础。晚清的困窘在于，外敌的实际入侵和继续入侵的威胁，使得“富国强兵”成为政府不可回避的责任。故近代中国的寻求富强，更多是一种被动的选择。清廷那时面临一个非常棘手的问题：中外的竞争既严峻又紧迫，外来的压力接踵而至，用传统的术语说，为了“退虏”，先要“送穷”，才可能实现“富强”。现实已不容许一个小政府的存在，迫使清廷不得不向一个有作为的大政府转变；为了不在对外竞争中落败，就只能向傅斯年所谓“近代国家”的模式靠拢。③ 清季的一个根本变化，就是朝野都开始疏离于小政府的传统思路。面临退虏送穷时务的“国家”，不得不从不作为向有作为转化，始或扮演提倡、督促和推动的角色，继而就必须是政府自己作为(而不能仅是引导)，且当下就要有作为，甚至很快发展到处处需要政府作为。这样的“近代国家”政治观念，与“不扰民”的小政府政治哲学根本对立，几乎没有妥协的余地。 而且，对各级政府而言，新政的开支基本是额外的支出。如梁启超所说，“各省所入，其支销皆已前定，而未有一省入能敷出者”。④各省如此，中央亦然。那时很多人说，中国财政紊乱，是没有外国那样的预算制。但中国此前的财政收支，大体还是在不作为的基础上以出量入，再量入为出。开始引入预算方式的一个附带效果，却是使督抚们更清楚地认识到“财政困难”的严重程度。江苏巡抚程德全就发现：“一经预算，不但按年出入所亏甚多，即按月所亏者亦不少。寅食卯粮，将何以济？”⑤ 这的确是个实际的问题，小政府的府库中不能有、实际也没有大量的积蓄。当年新政的举措，可以说样样需要钱，且每一项都要大量花钱。要举办各种新事业，就只能“筹款”。那时人人都知道钱不够，关键是不够的钱从哪里来。中国一直是个农业社会，政府的主要赋税来源也是农业税。除非长期积累，仅靠农业税入，很难应对大型的公共支出；若税收往非农业方向大幅度发展，意味着社会结构的大变，必然冲击以“耕读”为核心的整体文化。⑥ 以后见之明的眼光看，晚清政府增加财政收入的努力，还是颇见成效的。国家岁入(中央和各省政府收入)大致从鸦片战争后的四千万两，到甲午战争后的八千万两，再到辛亥年的约三万万两，其中大部分来自非农业税收。⑦按照盛宣怀的想象，中国只要参酌日本的“理财之法，尽力于农矿工商，不必过于苛刻，富强可立而待”。⑧实际上，除商业外，各类非农业的开发都颇需时日(尤其当时关税不能自主，在中外经济竞争中也难以保护本国实业)。被人寄予厚望的路矿等新事物，生财还遥遥无期，却先带来了很多新问题(详另文)。
