农民工随迁子女“入学门槛”的合理性研究

      一、问题的提出

      据统计，2011年农民工随迁子女在公办学校就读的比例已达到79.2%。[1]尽管如此，各地农民工随迁子女教育还存在许多困境和障碍。有调查指出，农民工随迁子女就学成本较高，其辍学率远高于城市同龄儿童。此外，相比而言农民工随迁子女在享受优质教育资源方面，也存在严重的不公平。[2]另有研究表明，各地为农民工随迁子女设置了过高的“入学门槛”，由此导致一部分农民工随迁子女被排斥在城市公共教育体系之外。[3]在城镇化发展进程中，以户籍改革为引擎推进农民工市民化已成为我国经济社会发展的必然趋势；大力加强农民工随迁子女教育，以教育融合促进农民工子女社会融合也是顺应时代发展之必然选择。在此背景下，探讨农民工随迁子女“入学门槛”合理性问题将是一个十分重要的课题。

      二、“入学门槛”的基本特征

      本文采用内容分析法(content analysis)对各地政策文本进行了探讨。内容分析法是对文献内容进行定量或定性分析的方法。政策文件及与政策相关的文本是政策行为的反映，文本的语义则是政策意图和政策过程尤为有效的客观凭证，内容分析法特别适合对政策文本的对比和解读。[4]

      作者以“农民工子女入读公办学校”、“农民工子女义务教育”、“进城务工人员随迁子女义务教育”等词汇在互联网上搜集各地地方政府政策文本。截至2011年12月，共搜集了117个地区的政策文本。文本时间跨度是2003年至2011年，发布机构包括省(自治区、直辖市)、县(市、区)政府和教育行政部门，涵盖了除宁夏、内蒙、海南等地之外的28个省市。在政策文本中，属于省(自治区、直辖市)颁布的文件有10个，省会城市的有17个，县(市、区)颁布文件有90个。从样本选择上看，上述样本基本覆盖全国。非特别说明，本文所用数据均来自这117个政策文本。

      “入学门槛”是指各地政府对农民工随迁子女在城市公办学校就读设定的准入条件。通过对政策文本的分析，我们发现各地设置的“入学门槛”有如下基本特征：

      (一)“入学门槛”种类繁多、权重不一

      文本分析表明，几乎所有地区都设置了“入学门槛”。各地通常以“入学条件”、“须持以下证件”、“所需材料”等字眼规定农民工随迁子女入读公办学校必须出具相应的证明材料，这些证明材料构成了随迁子女入学的准入条件。表1是对各地入学材料类型及其所占比例的描述统计。从表1可以看出，各地要求出具的证明材料种类繁多，涵盖了“身份证”、“暂住证”、“劳务合同”、“户口簿”、“学籍档案”等十多种。进一步分析发现，不同类型的证明材料在不同区域所占比例和权重不一。“劳务合同”、“暂住证”、“户口簿”、“居住合同”及“原校同意外出就读证明”等是绝大部分地区要求提供的材料。在多种证明材料中，居于前五位的由高到低依次是：“劳务合同”(87.2%)，“暂住证”(83.7%)，“户口簿”(76.1%)，“居住合同”(66.7%)，“原校同意外出就读证明”(50.4%)。可见，对农民工身份的认定、就业状况及居住状况是流入地政府极为关注的内容，这些证明材料在决定农民工随迁子女入读公办学校问题上被赋予了更大的权重。

      

      (二)“入学门槛”的设置存在地区差异

      1.各地设置的“入学门槛”的类型差异

      各地设置的“入学门槛”大致可分为三类：“积分制模式”、“优惠政策模式”和“材料准入模式”。“积分制模式”是按照一定标准计算积分，以此决定随迁子女是否有资格在城市公办学校就读。积分制又可分为“积分制入户”和“积分制入学”两类。“积分制入学”是根据父母一方的个人条件如学历、职称、在本地区的服务年限等项目计算积分，结合公立学校学位空缺情况按积分多少来确定入读公立学校的人选；“积分制入户”属于地方政府户籍改革新政，通过积分制取得本地户籍，从而自动消除户籍制度对享受城市福利的限制，满足入户条件者，其随迁子女可进入公办学校就读。从积分制指标看，包括父母一方的文化程度、技术职称、服务年限、社保年限、计划生育、投资纳税、社会服务等内容，申请人需提交的材料多达十余项，需向户籍地和居住地的居委会、街道办、派出所等20多个部门开具证明。相对来说，“积分制模式”在珠三角地区比较普遍。

      “优惠政策模式”是指只有享受当地优惠政策人员的子女才具有入读公办学校的资格，比如高端人才的子女往往享受入学的优惠政策。“材料准入模式”，即根据申请人提供的证明材料(如务工证明、居住证明、缴纳社会保险证明等)的完备程度决定随迁子女是否有资格入读当地公办学校。

      2.珠三角地区“入学门槛”明显高于其他地区

      在所搜集的117个政策文本中，除珠三角地区采取“积分制”和“优惠政策模式”外，其他地区均没有实行这两种方式。具体来讲，深圳等地只有享受本地优惠政策人员的子女才具有进入公办学校的资格，广州、东莞、佛山、珠海等地将其作为接收方式之一；东莞、佛山、珠海、中山等地主要采取“积分制入学”模式；广州、江门、肇庆等地主要采取“积分制入户”模式。无论是积分制模式还是优惠政策模式，都是依据父母条件进行“优胜劣汰”，这使得入读公立学校对普通农民工随迁子女来说无疑是“镜中花”和“水中月”。据统计，2008年在东莞公办初中就读的农民工子女占全市公办学校在校生总数的比例只有16.63%。5]2010年，中山市火把开发区第一小学享受“积分制”的70多名外来工子女父母都是大学本科学历以上并具有中级职称的技术人员。[6]2011年上半年广州市首批1000名积分入户名单都是精英，根本看不到农民工的身影。[7]而从其他地区看，“十一五”期间，安徽省90%以上的随迁子女在公办学校就读。[8]截至2010年，绍兴市85%的进城务工人员随迁子女在公办中小学就读。[9]2011年上海市共有47.05万进城务工人员随迁子女在本市接受义务教育，其中约33.85万人在公办学校就读，占71.9%。[10]相对而言，珠三角地区公办学校入学比例显著偏低，这与其较高的“入学门槛”有一定关联。