中图分类号：C913.5 文献标识码：A 文章编号：1673-8268(2013)01-0026-07 网络游戏已经成为了一个庞大的文化产业，成为网民特别是青少年网民的主要网络应用类型。据调查，2011年我国网络游戏市场实际销售收入达到428.5亿元人民币[1]。2010年大型网络游戏(MMOG)的用户中，10～29岁年龄段的用户群体比例达79.9％，从职业来看，40.7％的用户为大中小学生[2]，这就是说，青少年已经成为网络游戏消费的主流群体。可以预见，随着手机的广泛渗透，青少年通过移动通讯网络使用网络游戏的机率将大大增加，网络游戏使用率将越来越呈现出低年龄化、普及化的趋势，这对旨在保护青少年合理健康使用网络游戏的监管政策提出了严峻的挑战。自2000年迈入新世纪以来，面对如何有效监管网络游戏以保护青少年在网络游戏中不受伤害等问题，我国政府以及其他党群部门颁布了一系列政策。那么，十多年来我国针对青少年的网络游戏监管政策是如何演变和发展的?这些监管政策所涉及的监管领域和手段有哪些?还存在哪些问题和不足?本文在收集、梳理十余年国家有关部门颁布的政策文本基础上，试图对以上问题加以分析和回答。 一、青少年网络游戏监管政策的历史演变 从历史来看，我国早在上世纪八九十年代就有针对电子游戏的监管政策，但具体针对网络游戏的监管政策，则是与整个互联网发展及网络游戏的发展紧密联系在一起的。因此，这些政策主要是在世纪之交我国互联网蓬勃发展的背景下才如雨后春笋般地密集出台。总的来说，十多年来的政策演变经历了一个从笼统监管到专项监管的过程，具体来说包括两个阶段。 (一)2000—2004年：网络游戏笼统监管阶段 进入新世纪，互联网逐渐渗透到人们社会生活的各个角落，国家逐渐意识到规范互联网信息服务活动的重要性。因此，这一阶段的政策主要集中在笼统、宽泛地监管互联网信息服务、互联网出版业务、互联网文化服务以及互联网娱乐场所或上网场所方面。由于对网络游戏本身的认识还不够，针对青少年的网络游戏监管政策还主要停留在口头提醒方面。 例如，2000年国务院颁布《互联网信息服务管理办法》(国务院令第292号)，这是我国最早出台的旨在监管借助互联网向上网用户提供信息服务活动的政策。在监管政策整体框架方面，该政策的最大亮点在于区分了经营性和非经营性两种不同性质的互联网信息服务，开创性地针对二者分别建立了许可制度和备案制度，并首次授权信息产业部门或电信管理部门直接进行监督管理。可以说，该政策初步建立了我国互联网信息服务监管的制度框架。在此政策的指导下，2001年信息产业部等四部委制定了《互联网上网服务营业场所管理办法》，对开办上网场所的经营条件、审批流程、经营行为、处罚等问题进行了规定。但此后，信息产业部门逐渐较少作为牵头部门负责互联网信息和上网服务问题的监管，取而代之的是新闻出版总署和文化部。正是在这两个部委的牵头下，一系列针对互联网信息出版行为和经营行为的政策密集出台。 国家新闻出版总署、信息产业部2001年底颁布《互联网出版管理暂行规定》。该政策对从事互联网信息出版业务的条件、审批流程、内容要求和处罚细则等从源头进行了规范。在关于出版内容要求的第18条特别提到，“以未成年人为对象的互联网出版内容不得含有诱发未成年人模仿违反社会公德的行为和违法犯罪的行为的内容，以及恐怖、残酷等妨害未成年人身心健康的内容”。该政策是新闻出版机构首次介入到网络游戏监管的标志。到2003年，新闻出版总署发布《关于在游戏出版物中登载〈健康游戏忠告〉的通知》，明确提出其具有电子游戏和互联网游戏出版物的归口管理权。同时鉴于消费者特别是广大青少年消费者在游戏过程中缺乏有效引导和沉迷游戏，新闻出版总署发布《健康游戏忠告》。鉴于这一阶段网络游戏监管部门较多的状况，2004年7月，新闻出版总署发出《关于落实国务院归口审批电子和互联网游戏出版物的通知》，明确新闻出版总署是国务院唯一归口管理电子游戏出版物和互联网游戏出版物的行政部门。在保护青少年特别是未成年人身心健康等目的的同时，该通知对提交审批电子游戏和互联网游戏的条件、流程等也进行了规定。 从文化部介入网络游戏监管的途径来看，首先是通过早期规范电子游戏场所、互联网经营场所开始的。如2000年国务院办公厅转发文化部等七部委制定的《关于开展电子游戏经营场所的专项整治的意见》，要求文化部牵头对非法经营电子游戏的场所进行集中清理、规范。2002年8月，国务院颁布《互联网上网服务营业场所管理条例》，该条例首次授权文化行政部门对网吧、电脑休闲室等营业性场所的设立进行审批，同时对其经营活动加以监管。针对青少年群体，该条例规定在中小学校园的周围200米范围内不得设立上网场所，网吧要悬挂未成年人禁入标志并不得接纳其进入。在此条例授权下，文化部于2003年制定、并于2004年修订发布《互联网文化管理暂行规定》，首次把网络游戏、游戏产品定性为互联网文化产品并将系列纳入了监管范畴。在2004年、2005年开展全国网吧专项整治工作期间，文化部多次联合其他部委颁布相关政策[3-4]，进一步强调严禁未成年人进入网吧，并强化文化行政部门作为对包括网络游戏在内的互联网文化产品和网吧经营的监管牵头部门，应采取各种措施封堵违法网络游戏等互联网文化产品，从而确保青少年用户的身心健康和权益。 除信息产业部、新闻出版总署和文化部的政策之外，这一时期还有其他部门牵头制定的一些针对青少年群体的网络游戏监管政策。如2004年颁布的《中共中央、国务院关于进一步加强和改进未成年人思想道德建设的若干意见》，提出了要“开发和推广弘扬民族精神、反映时代特点、有益于未成年人健康成长的游戏软件产品”，同时“严格审查面向未成年人的游戏软件内容，查处含有诱发未成年人违法犯罪行为和恐怖、残忍等有害内容的游戏软件产品”以及“加强对互联网上网服务营业场所和电子游戏经营场所的管理”。同年，国家广电总局也发出通知，要求从保护未成年人健康的角度，全面禁止了广播电视播出电脑网络游戏类节目。
