集群创新科技政策“效用—响应”测度分类研究

      科技政策对创新的促进作用已被广泛认知，但尚无公认的标准对这些政策加以分类。虽然还缺乏对政策分类的共识，但是定义政策的通用元素的挖掘为政策分类提供了基础，这些元素包括：政策是以“公共”名义提出；由政府发起和制定；由公共部门和私营机构来诠释和响应执行；目标是实现更加有效的管理[1]。传统的科技政策分类认为影响创新的政策是多方面的、多层次的，其范围广泛，包括所有有关科学、教育、科研、技术开发、工业现代化以及产业集群政策等，其中产业集群政策是区域创新政策的重要组成[2]。然而，由于传统的就业率和税率仍为衡量经济发展的指标，集群政策有效促进区域经济发展的研究还比较少[3]。这就需要突破传统领域观念的束缚，根据政策作用的特点，拓展政策测度的研究[4]。政策体系日益显著的多样性和复杂性迫使各国学者从区域政策入手寻求适合的分类标准。国内研究还处于探索阶段，李侠、苏金英[5]建设性的提出我国的科技政策测度主体必须采取退出与回避机制，客观的测度应该由这项政策的主要受众做出，即跳出焦点团体的限制。

      1 研究综述

      各国政府、非政府组织、合作组织、地区机构和超国家计划分别推动着创新科技政策的发展。此时正面临将政策转化为某种识别形式的认知挑战，即分类研究[6]。虽然目前还没有公认的分类标准，但是学者们已经开始重视这一问题。国外学者早期大量的学术研究致力于划分系统性的创新模式，从而构建了不同类别创新模式的系统模型，如渐进式创新和突破式创新、自发性创新和适应性创新、组织创新和进程创新等，政策则依据这些模式进行分类。后来创新科技政策的研究剥离了多领域政策共同作用的背景，创建了辅助性原则和开放性协调方式框架，并涵盖了协商、互相影响、设定共同目标、商讨解决问题、统一指标、分头执行、交换信息和引进标准化的监督及评价标准[7]。依据上述标准和目的差异，创新科技政策可分为立法和监管、技术经济和财政、决议和刺激性方案、公开披露的信息[8]。

      一些学者从政策特性的视角进行分类研究。Ergas从决策“集中—分散”的角度将创新政策分为任务导向型和扩散导向型。Cantner和Pyka[9]在Ergas研究基础上，基于演化的视角，提出了“政策特性—市场距离”二维政策分类框架，将创新科技政策分为基础I型(非商业化政策)、基础II型(技术愿景或预见政策)、任务导向型和扩散导向型。Hart[10]和Blind[11]等则认为创新政策的类型包括一般性刺激政策(引导性、限制性和补偿性政策)和调控政策(如环境政策和竞争调节政策)，且调控政策对创新有着强烈的影响(见图1)。

      

      图1 创新科技政策分类矩阵

      另一些学者从历史演化的角度提出了分类见解。Rothwell和Dodgson[12]通过对创新科技政策历史演化过程的分阶段分析，提出了科学政策、产业政策、企业政策、创新政策和科技政策的分类设想。Bozeman[13]认为可以按照市场失灵、任务使命、合作互惠三种范式将创新科技政策分为政府对研发的直接投资政策、对新产品生产的直接和非直接的支持政策、对基于创新产品形成产业化发展的直接支持政策和对知识学习和知识扩散的促进政策。Hekkert等[14]依据创新系统演化的三类功能即减少系统不确定性、协调和管理竞争合作与冲突、激励和保障供给，将创新科技政策分为研发刺激、技术传递转移、创新瓶颈突破和系统创新四类，并认为一旦系统功能被明确，就可以制定相关的创新科技政策。此外，依据选择和使用不同的政策工具也可以进行分类。Lascoumes和Le Gales[15]认为政策根据统治阶级的逻辑实现既定的目标，使政策工具的应用产生一定积极或消极的影响。因此依据政策工具的性质可将创新科技政策分为一般性政策和特定性政策。一般性政策通常选用制度、基础设施、市场、激励、指导等政策工具，而特定性政策一般选用技术研发、系统化创新、商业模式等政策工具。

      我国学者近年来也逐渐关注政策分类问题，刘恒江、陈继祥[16]通过对国外集群政策的梳理，归纳了六个政策测度，即企业导向、增强集群吸引力、服务设施建设、信息、培训和研发、鼓励协作。陈剑锋[17]认为集群政策存在政策失灵的原因是政府在政策作用力度的定位和实施过程中的作用尚未完全清晰。杨玉桢等[18]以天津滨海新区为案例，提出集群政策应该重视对集群的规划和导向作用、加强资源的供给、优化创新环境并做好土地、税收、产业导向、外贸、科技、中小企业的发展、项目审批、投融资体制等工作。张楠等[19]基于ICT行业企业对现行科技政策体系的知悉程度和主要需求的视角，选用科技投入、税收激励、金融支持、政府采购、知识产权、科普教育、统筹协调、人才队伍、基地平台、引进消化测度对13个国务院直属部门的74项政策进行区分。

      综上所述，关于创新科技政策的分类，学术界普遍采用的四种方法如下：一是按照创新模式划分，此分类方法使每一项政策都对应一个创新模式，有利于合理配置和使用资源；二是按政策特性划分，此分类方法建立在政策特性和贴近市场程度分析的基础上，有利于明确政策性质和作用环境；三是以选用的政策工具区分，此种分类方法有利于灵活运用政策工具和资源，实现政策的针对性；四是按历史和涉及领域加以区分，此分类方法基于长期的观察和经验总结，有利于区域化的管理和特定时期的政策选择。本文试图从企业政策响应的角度出发，分析政策效用，探索集群创新科技政策的分类思路。为保证数据的可靠性，研究相关政策文件必须公开，因此，本文选取中关村国家自主创新示范区为案例，研究数据均来自于中关村国家自主创新示范区官方网站。