创新政策研究述评与展望

      1 引言

      《国家中长期科学和技术发展纲要(2006～2020)》明确指出，把提高自主创新能力作为调整经济结构、转变增长方式、提高国家竞争力的中心环节，把建设创新型国家作为面向未来的重大战略选择。党的“十七大”报告强调，提高自主创新能力，建设创新型国家是国家发展战略的核心，是提高综合国力的关键。“十二五”时期是我国加快转变经济发展方式的攻坚时期，推动自主创新和提高自主创新能力对加快转变经济发展方式具有特别重要的意义。自主创新是中国特有的一个名词，国外并没有等同的概念，与其紧密相关的概念有“创新”和“技术创新”。美籍奥地利经济学家熊彼特在1911年出版的《经济发展理论》中首次提出“创新”一词，并在1933年出版的《商业周期》中将创新界定为：“建立一种新的生产函数或供应函数”，即“企业家对生产要素或生产条件进行新的组合”[1]。自熊彼特提出“创新”概念以来，创新政策一直是创新领域十分活跃的研究问题。

      在创新政策的相关问题研究上，国内外学者已开展了大量的研究，取得了丰富的研究成果。这些学术研究成果异彩纷呈，丰富和完善了创新管理理论和公共政策理论，可是目前的研究却缺乏对这些研究成果进行系统的分析。只有对已有的创新政策相关研究成果进行深入系统的分类分析，才能全面了解和把握创新政策的研究动态，为后续相关研究指明方向。为此，本文将从创新政策的内涵与分类、创新政策的演进、创新政策的评估、创新政策工具的选择等方面全面系统地梳理和分析创新政策领域的相关研究成果，以期推动我国学术界对创新政策问题的研究。

      2 创新政策的内涵与分类研究

      关于什么是创新政策，国外学者已做了较多的探讨，我国学术界也在关注这个问题，比较有代表性的定义如表1所示。通过文献查阅发现，对创新政策内涵的界定主要存在三种不同的观点：一是认为创新政策是政府的经济政策与科学技术政策的相互协调[2～4]；二是认为创新政策是科技政策与产业政策的相互协调[5,6,]；三是认为创新政策是政府为了推动技术活动的各种政策的综合[7,8]。

      

      尽管迄今为止学术界就什么是创新政策仍未达成统一的定义，却存在着以下几点基本共识：第一，创新政策是科技进步与经济发展相互协调的产物；第二，创新政策应以技术创新活动作为政策对象；第三，创新政策是一个政策体系，涉及科技、教育、经济、贸易、金融等诸多的政策领域；第四，创新政策是一个“整合”的概念，即各种相关政策的有机结合与相互协调。由此可见，创新政策是一国或地区为推进科学技术创新活动而采取的一系列公共政策的总和，其中技术创新政策是创新政策的核心。技术创新政策是以科学技术成果从科学技术部门向产业部门转移乃至经历市场检验的过程为作用对象的公共政策。目前，我国提出的自主创新是指新的科学发现以及拥有自主知识产权的技术、产品、品牌的过程，包括原始创新、集成创新、引进消化吸收再创新三个层面，其本质仍属于技术创新[9]。为此，自主创新政策是技术创新政策最为重要的组成部分，是创新政策核心中的核心。

      对创新政策的研究离不开创新政策的分类问题。事实上，科学合理的政策分类是开展创新政策研究的前提和基础。尽管创新领域的研究特别关注创新政策问题，可是对创新政策分类的研究较为罕见[10]。Ergas[11]将技术政策分为具有“集中”(政策制定、执行和评估的集中)特点的使命导向型技术政策和具有“分散”(政策制定、执行和评估的分散)特点扩散导向型技术创新政策，把美国、英国和法国的技术政策划为使命导向型，而把德国、瑞士和瑞典归为扩散导向型。Cantner和Pyka[12]从技术政策演进的视角，提出了市场贴近程度和政策措施特定性的两维技术政策分类框架，将技术创新政策分为基础研究1型、基础研究2型、扩散型和使命型。Freitas和Tunzelmann[13]从政策的知识目标、政策工具、政策执行等三个维度，将创新政策分为六类：使命型与扩散型、特定型与一般型、地方主导与中央主导，并建立了一个包含46个题项的政策规划编码框架，对20世纪80年代早期至2002年法国和英国的149项政策规划进行了编码，运用主成分分析法进行分析，研究结果论证了三维创新政策的分类框架。Freitas和Tunzelmann两位学者对创新政策分类的研究贡献代表了跨国创新政策比较和分类的最近水平[14]。

      3 创新政策的演进历程研究

      目前，世界各国和地区都在积极制定和完善适宜本国和地区发展的创新政策，很多国家特别是发达国家都已形成了各自的创新政策体系。对创新政策演进的研究有助于揭示创新政策演进规律和供给特征，探寻创新政策演进和供给的动力因素和障碍因素，从而制定创新政策体系的全面优化方案。对文献调研发现，国内外学者对此都表现出了浓厚的研究兴趣，近年来涌现出了很多研究成果。

      国外学者Kuhlmann[15]从发展创新政策的视角，研究回顾了欧洲创新政策的演进历程，并提出未来欧洲创新政策的治理前景。Mustar和Larédo[16]从批评以往研究的角度，研究回顾了法国的创新和研究政策的演进，认为传统的“科尔贝尔模型(Colbertist Model)”不能体现法国创新的实际情况。Radosevic[17]从科技政策在调整和重构科技体系中的作用出发，将俄罗斯科技政策的演进历程划分为“保护”、“重构”和“生存”三个阶段。Lepori等[18]从具体的创新政策出发，在对过去30年间6个欧洲国家(奥地利、意大利、法国、荷兰、挪威和瑞典)研究政策(主要是公共项目资助政策)的相似和差异进行实证测度的基础上，考察了这6个国家项目资助政策的演进规律和特点。Freitas和Tunzelmann[13]根据其上述提出的三维创新政策分析框架，以20世纪80年代早期至2002年英国和法国的149项政策规划为数据，按照四个时间段(1980～1988年、1989～1994年、1995～1998年、1999～2003年)，对英、法两国的创新政策演进进行了比较研究。经济合作与发展组织[19]以我国国家科技战略会议(1978年、1985年、1995年和2006年)为标志，将我国科技政策改革与发展划分为四个阶段：1978～1985年的试验阶段、1985～1995年的科技体制结构改革阶段、1995～2005年的科技体制改革深化阶段、2005年后的企业导向创新体系建设阶段。