中国古代城市大体经过四个阶段的发展：史前时期，即新石器时代中后期仰韶文化、龙山文化，与石器时代相适应，是中国古代城市的萌芽与雏形阶段；先秦即夏商周三代，与青铜时代相适应，是中国古代城市发展的形成阶段；到春秋战国时期，中国古代城市由分封制影响下的城市进入郡县治所城市，开始了城市的转型；秦汉至隋唐五代时期，与铁器时代相适应，形成县及所属里坊管理城市，并以郡县治所城市为核心，形成古代传统城市体系；宋辽金元明清时期，仍与铁器时代相适应，形成都城建制城市和地方路、府建制城市及州、县治所城市体系的成熟阶段。建制城市体系主要表现在辽金元时期。在世界城市发展史上，具有极重要的意义。① 近期有博士论文对中国古代主要是唐代以后至辽金元城市民政与治安管理演变过程作了深入的研究。② 近代以来，中国城市又受到世界各国城市发展的影响，走上了城市世界一体化的道路。 一、古代城市管理制度及其演变 史前与先秦是中国早期城市萌芽与形成的时期，对其研究往往集中在城址的选择、城市建筑、城市业态、城市规模等方面。秦汉以后，古代地方行政区划由分封制转变为郡县制，古代城市也由分封形成的城市转变为郡县治所城市，郡县治所城市均由县或附郭县管理。因此，对古代城市的研究除上述内容之外，城市的管理成为重要研究内容。随着城市规模的扩大和管理内容的增加，在城市规划、建设和管理三者中，管理的作用益发凸显。应该指出的是，在古代郡县同一治所城市中，至南北朝时期的北齐出现了双附郭县，即太原郡晋阳县又析置出了龙山县，太原郡城由附郭之晋阳、龙山二县管理。到唐代，这种双附郭县已达到15对。其中，长安都城京兆尹双附郭长安、万年二县，至总章元年（668年）二月己卯，“分长安、万年置乾封、明堂二县，分理于京城之中”，③ 事实上已形成京城四附郭县。该年十一月二十二日，据《置乾封明堂县制》：“以为翼翼上京，率土攸仰，翦华抗堞，贯渭疏澜，城阙崇严，都邑痍敞，户口盈积，市狱殷繁。东西两县，官曹尚少，在于抚字，事或难周。至于词讼，综理特阙，须分所职，各使兼济。其长安县宜置乾封县，万年县析置明堂县，并于京城内近南安置，其户口即于两县逐便割隶，应须官寮并公廨等一事以上，并准长安万年两县，各令所司处分奏闻。”④ 回答了为什么分置乾封、明堂二县，形成京城四县的问题：长安规模浩大，户口盈积，市狱殷繁，原置两县抚治难周，成为析置乾封、明堂二县的首要原因，目的是“分理京城内”，⑤ 成为专门管理城市的县级行政管理机构。而长安、万年依例仍然管理长安城的北部坊市和城外乡里，至长安二年（702），撤废乾封、明堂二县。⑥ 这种由县管理城市而不再管理乡村的重要城市管理机构在唐代仅存在了34年，但它毕竟显示了中国古代城市管理的新理念。 唐代长安有京兆尹及所属附郭京县负责城市民事管理，包括狱讼、治安、督察奸非、抚治黎甿、敦四民之业之外，还设置了左右金吾卫左、右街使，“掌分察六街徼巡”，⑦ 即保障长安城市治安；并置御史台左、右巡掌城市监察不法之事，形成执行、徼巡和监察三权分立的城市管理模式。⑧“安史之乱”后，迅速崛起的神策军逐渐侵夺了长安城的城市管理权，并形成了“天下事皆决于北司，宰相行文书而已”⑨ 的形势。北司即北衙禁军，神策军“分为左、右厢，居北军之右”，⑩ 经“甘露之变”，神策军趁京兆府城市盗贼时有发生，设置了军巡院和军巡使，负责城市街道巡察，与京兆尹及长安、万年二县管理城市。实际上，军巡院居于主导地位。 唐末几经焚掠，长安丘墟，后梁迁都洛阳，开平三年（909）置左、右军巡使，“左军巡管水北，右军巡管水南，各置巡院”，“巡警京都”城市，受禁军统领。(11) 军巡院除设军巡使外，还置有军巡判官，为军巡院之佐贰官，形成完整的管理机构，并形成以军巡为主、以京尹及所属二京县配合的管理制度。 后唐同光二年（924），沿置了军巡院，掌京城斗讼之事，领诸厢，抚治百姓，在三京（洛阳、开封、太原）形成军巡院、厢、坊京城城市管理系统。后晋和后周建都开封，虽然没有发现关于都城置军巡院的文献资料，但从宋代人曾巩记载“五代时两京军巡、诸州马步院都虞候判官，止以开封、河南及诸州才校充选”，(12) 及“左右军巡使、判官各二人，分掌京城争斗及推鞫之事”(13) 来看，宋代继承沿袭了后晋和后周设置的军巡院的制度，其职能与五代大体一致，只是宋代军巡院隶属于开封府。 唐末五代战乱，理治安、治刑狱，城市管理亟待加强。唐代左、右巡，左、右街使失去了管理都城城市的职能；而由禁军所隶军巡院执行城市徼巡，负责治安和狱讼，军巡院得以完善和发展。在契丹南下过程中，也沿用了唐末五代制度，首先在契丹东京建置了军巡院，进而在五京先后建置了警巡院，完成了对城市管理从军巡到警巡的过程，并最终演变为五京城市行政管理机构。这一系列的变化应发生在辽圣宗（983—1030）年间。(14) 录事司，据《通典·职官典》和《唐六典》记载，在府州置有司录参军事或录事参军事，及录事、史；在京县以下，置有主簿、录事、史，形成一个完整的录事参军行政办事机构录事司；与“司功、司仓、司户、司兵、司法、司土”合为七司，录事参军事勾检监察职能正是通过治事机构录事司完成的。在严耕望和王永兴的有关研究中，都提到过录事参军治事机构录事司。(15) 历五代至辽代，契丹“既得燕、代十有六州，乃用唐制”。(16) 五代燕帅刘仁恭召韩延徽为“平州录事参军”；(17) 至辽圣宗统和中，张琪曾“八转官，而五迁阶”，包括“平州录事参军”。(18) 这一实例证明辽朝沿用了唐五代官制。在《辽史》有录事参军、录事等职官，并有“诏州县录事参军、主簿，委政事、省诠注”(19) 的记载。辽代在节度平州和刺史涿州均置有录事参军，在县设主簿，显然是唐代官制的延续。其治事机构录事司和治事职官录事自然存在，在余靖《武溪集·契丹官仪》中就记载着“录事司”，并注释“如中国之府司”；《宋史·刑法志》“在开封，有府司，左、右军巡院；在诸司，有殿前马步军司及四排岸；外则三京府司，左、右军巡院”。《宋史·百官志》记载，“诏以京师官寺，凡有狱皆系开封府司录司及左、右军巡三院，囚逮猥多，难于隔讯”。司录司设“司录参军一人，折户婚之讼，而通书六曹之案牒”，在“掌同开封府”的河南、大名、应天三京府亦设有司录（录事）参军，其治事机构司录（录事）司，治狱讼，略依《唐六典》制度。辽代沿用了唐代官制，并受宋代官制的影响，建置了录事司机构，增加了“平理狱讼”的职能，向着城市行政管理机构转化。
