中图分类号:F293.1 文献标识码:A 1 引言 资源型城市是一种以职能分类的城市类型,是指以矿产、森林等自然资源开发和加工产生或发展起来,并以资源供应为主要职能的城市。其按照资源的种类,可分为煤矿类、石油类、冶金类、森工类等类型。在一定时期内,作为基础能源和重要原材料的供应地,资源型城市为我国的经济社会发展做出了突出贡献,但随着部分城市资源的逐步枯竭,城市内出现严重的经济衰退、贫困人口增多、生态环境恶化等问题,经济社会发展呈现不可持续趋势,我们把这类资源型城市称作资源枯竭城市,迫切需要转型发展。 2001年,国务院确定阜新市为唯一的资源枯竭城市经济转型试点,自此拉开了国家主导的资源枯竭城市转型序幕。2003年党中央、国务院作出振兴东北地区等老工业基地的战略决策,为资源枯竭城市转型制定了一系列配套政策。之后,国家在2005年扩大转型试点范围,选取大庆、伊春、白山、辽源和盘锦等5个资源类型不同的城市进行进一步的转型试点工作。2007年12月,《国务院关于促进资源型城市可持续发展的若干意见》正式下发,提出了建立健全资源开发补偿机制和衰退产业援助机制等政策措施,以接替产业、生态环境和民生三方面为主要着眼点,全面解决资源枯竭城市可持续发展问题。2008~2009年,国家发改委分两批确定了资源枯竭城市和地区共44个,由国家财力转移支付支持其转型工作,开始了较大规模的转型进程。截止2008年,44个资源枯竭城市和地区人口、土地面积、GDP分别占全国城市的3.5%、4.7%和3.3%,单位从业人员占全国城市的6.0%,失业人数占全国城市的近8.0%。
当前关于资源枯竭城市转型的研究较多,大多都涵盖在对资源型城市的整体研究中。从20世纪30年代到20世纪80年代,国外资源型城市研究主要着重于心理学、社会学、经济学、城市发展周期等问题的探讨,1987年Marsh[1]对美国宾州煤炭城镇居民的社区归属感研究发现,随着衰退矿区人口大量外迁,仍有约1/3的人留下且有较强的社区归属感。Gill[2]、Warren[3]等的研究发现,如果一个社区没有很强的水平互动,那么其对区内生活环境的控制力较弱。Bradbury[4]对加拿大魁北克拉布拉多地区资源型城镇人口特征进行研究,发现采掘业强烈的经济周期性对矿业城镇人口变化具有深刻影响。国外学者对资源型城市发展周期的主要划分依据有矿产加工利用程度[5]、劳动人口和种族状况[6]等,提出过矿区四、五或六阶段[7]周期理论。20世纪80年代中期之后,资源型城镇的研究开始多样化,关于公司关系、劳动力市场结构以及城市转型等方面成为研究重点。Hayter和Barnes[8]通过研究发现,加拿大资源型工业已经历了两个劳动力市场分割阶段。Bradbury[9]提出了如建立早期预警系统、制订财政援助、转岗培训等的转型对策。 国内的研究多以经济转型的视角来进行,大多数研究视角都较为宏观。吴修奇[10]建立了资源型城市竞争力体系,指出资源型城市竞争力重塑与提升的系统工程有三大支柱,即经济发展、社会转型、环境改造。沈镭等[11]指出,资源型城市经济转型的战略是要发挥自身的比较优势,从计划经济时代的“差别性策略”转为“功能性策略”,建立和完善基本的市场制度[12]。此外,资源型城市经济转型中还涉及产业组织结构[13]、税收政策[14]、企业激励机制[15]等问题。近年来,资源型城市的发展机制、社会及生态问题逐渐成为研究热点。张雷[16]认为国家工业化是进行大规模矿产资源开发和资源型城市产生的基本前提,矿产资源消费生命周期具有时间和空间两个效应。周涛发[17]、纪万斌等人[18]的研究指出自然资源的过度开发造成了资源型城市严重的“生态赤字”和次生灾害隐患,其重点和难点是生态治理和灾害防治。 2 转型面临的问题 根据《中国城市统计年鉴》,我们选择44个资源枯竭城市中的地级城市为代表,对其2004~2008年间的相关数据做了整理,将其分类进行统计分析,得到资源枯竭城市面临问题的如下判定: 2.1 产业和从业结构不合理,产业转型方向趋同 经过多年的转型,目前资源枯竭城市产业结构仍然以二产为主,占GDP比重达到近60%,其中石油类城市2008年二产占GDP比重更是超过70%,第三产业比重仅为17%。在国家大力推动第三产业发展的大背景下,2004~2008年5年间资源枯竭城市的三产比重总体上却呈下降趋势,特别是石油类和非金属类城市年均下降了3个百分点,很大程度上影响了城市转型发展的速度和质量。 从各行业就业人数占全部就业人数比例来衡量,资源枯竭城市的采掘业和农林牧渔业从业人口比例偏高,其中采掘业从业人口比重接近全部从业人口的1/5,是全国城市平均水平的4倍,农林牧渔业从业人口比重接近全部从业人口的1/4,是全国城市平均水平的8.6倍,两者之和占据了全市40%的从业人口。其他行业从业人口比例都低于全国平均水平,从业人口分布极不均衡,制约城市各行业的健康发展。但从中业可以看出,资源枯竭城市在农业方面还是有一定的发展潜力。 通过对多数资源枯竭城市转型规划的总结发现,多数城市产业转型的主要方向集中在依托本地资源发展深加工、能源、机械制造、建材等方面,整个产业体系依然以本地资源开发为起点,没有从根本上摆脱资源型经济的特征。一部分城市把新能源产业作为“环保”、“低碳”、“节能”的接续替代产业,过度推进光伏产业、太阳能、风力发电项目建设,但对光伏产业的高耗能性,太阳能、风力发电的高污染性认识不足,应对新产业发展的相关环保配套措施准备不充分。