20世纪60年代中期以来，美国政府为解决国内毒品滥用问题，积极游说盟国土耳其放弃罂粟种植，遂揭开了两国长达10余年的争吵。对这一问题，国际学界虽有涉及，①然因受到解密档案文献和研究主旨的客观制约，大多语焉不详。本文把美国对土耳其的毒品外交(drug diplomacy)置于冷战国际史语境中重新审视；探讨美国的毒品战与冷战战略的博弈对美土关系的影响；展现冷战时期强国与弱国在非传统安全领域合作的不对称性及其限度。同时，探讨美国政府各部门的博弈及其“政治—空间”关系的变化对美国毒品决策机制的影响。 一、冷战战略利益的考量与双边禁毒合作的难局 随着“杜鲁门主义”的出台和“马歇尔计划”的实施，土耳其逐步被纳入美国的冷战战略，旋即成为美国在中东地区与苏联对抗的马前卒。1952年，土耳其正式加入北约。作为北约的南翼，土耳其在美国全球冷战战略中，特别是在遏制苏联向中东、黑海海峡地区扩张方面的重要性日渐凸显。土耳其面向西方世界的定位也随之达到了顶峰，在北约成员国框架内，承担了与美国“特殊的双边关系”。然而，这种“特殊的双边关系”随着美国国内毒品滥用问题的日趋恶化而遭到削弱。 20世纪60年代，美国的毒品问题迅速恶化，毒品滥用问题不再局限于少数族裔或边缘群体，开始超越阶层、族裔、性别、年龄的界限，向美国主流社会扩散，不仅对公众健康构成重大威胁，而且成为诸多社会问题的根源，遂引起社会和政府的普遍关注。1960年至1967年，被拘捕的青少年犯中毒品滥用者增加了近8倍，其中，单单纽约市登记的海洛因成瘾者就约有40000名，年均增加7000至9000名。②海洛因作为硬毒品中的硬毒品，其危害自不待言。美国情报部门调查发现，土耳其是世界最大的罂粟种植国之一，而“土耳其—叙利亚或黎巴嫩—马赛—纽约管道”③是美国市场上非法海洛因的主要供应链，美国消费的约80％海洛因和其他鸦片衍生物来自土耳其。④土耳其逐步被美国政府视为国内毒品危机的罪魁祸首，鸦片问题因此从两国的内政问题上升为美土双边关系中最重要的问题之一。 约翰·肯尼迪政府已经意识到这一问题和美土禁毒合作的重要性，⑤但肯尼迪未来得及采取积极有效的应对之策就遇刺身亡。林登·约翰逊继任后，逐步把鸦片问题纳入国内政治和外交政策议事日程。⑥1966年9月和11月，美国驻土耳其大使帕克·哈特两次向土耳其总理苏莱曼·德米雷尔施压，敦促土耳其采取更为严厉的措施来阻止鸦片走私，尽快取缔鸦片生产。⑦但美国政府的施压并没有得到土耳其政府的积极响应。翌年6月，德米雷尔总理陈明，土耳其立即根除鸦片生产在政治上是行不通的，但承诺逐年递减种植省份，利用三到四年的时间，到1972年全面禁止罂粟种植。⑧不可否认，约翰逊政府的努力一定程度揭开了美土禁毒合作的序幕，但土耳其承诺的时间表同美国政府的要求显然存在差距。 1969年1月20日共和党人理查德·尼克松入主白宫不久，就对毒品宣战，而随后展开的“全球毒品战”更把土耳其视为主要目标之一。9月22日，尼克松总统通告其顾问约翰·埃利希曼、司法部长约翰·米歇尔、总统安全事务助理亨利·基辛格和副国务卿艾略特·理查森，强调“不管外交政策的结果如何，我们都不得不解决海洛因问题。我认为主要的问题同土耳其相关，一定程度上也涉及法国和意大利两国”。继而，尼克松总统做出决定，凡是推动或者积极从事海洛因走私的国家，都将被美国视为不受欢迎的对象。⑨ 尼克松的态度虽然强硬，但在落实过程中常常受到冷战格局变化的制约。与冷战初期美国借助“杜鲁门主义”、“马歇尔计划”和北约打造的美土“特殊的双边关系”⑩不同，随着冷战重心从欧洲转向非洲、东南亚等地区，土耳其在美国冷战战略中的地位正在下降。1963年美国因古巴导弹危机撤出部署于土耳其的中程导弹，1964年限制土耳其在塞浦路斯危机中使用美国的武器，令土耳其倍感被出卖。加之苏联借机强化了部署于东地中海地区的海军力量，迫使土耳其不得不重新思量外交战略。作为回应，土耳其开始更多地利用国内资源，寻求与盟国讨价还价的资本，同社会主义国家和第三世界重建新的联系，美土关系则渐行渐远。(11)面对这样的现实，究竟是把毒品外交加以优先考虑，甚至不惜牺牲冷战战略利益，还是以维系同盟关系为第一要务，让毒品问题从属于冷战需求，成为了尼克松政府制定毒品外交政策面临的重要抉择，从而也造成了美国政府各部门在政策制定过程中的意见分歧与权力博弈。 国务院和司法部联合完成的海洛因问题分析报告正是这种复杂境遇的产物。10月20日完成的联合报告确定了优先打击鸦片生产国土耳其和墨西哥以及鸦片加工国法国的战略目标，准备迫使土耳其最终在1971年完全停止鸦片生产。同时，报告也考虑到在该项计划无效的情况下实施制裁的必要性。但对制裁的效果却心存疑虑，因为土耳其对此问题的不满将会直接影响美国的根本利益和冷战战略。(12) 何为美国的“根本利益”?美国政府各部门之间的意见并不统一。以负责城市事务的总统顾问丹尼尔·莫伊尼汉和埃利希曼为代表的强硬派更关注毒品引起的“街头暴力”和城市治安问题，敦促采取强硬措施迫使土耳其立即取缔罂粟种植。基辛格等人则担心高压措施可能会给政府带来麻烦，并且可能降低成功控制的机率。为消除歧见和协调政府下一步的毒品外交工作，基辛格采纳了国务院和司法部的建议，组建由司法部、国务院、财政部、卫生教育和福利部、中央情报局和国防部官员组成的“海洛因问题特别行动小组”，下设一个由国务院直接领导的工作组，国务卿麻醉品特别助理哈利·施瓦兹担任工作组组长；同时指示工作组为特别行动小组准备一份详尽报告，提出打击土耳其罂粟种植的方案。(13)海洛因问题特别行动小组的组建一方面为美国政府协调毒品外交事务提供了制度保障，另一方面也显示出毒品外交的复杂性，特别是国防部官员的加入注定毒品问题将与冷战战略纠缠一处。
