第二次世界大战结束后，随着经济全球化趋势的加速，跨国性的人口流动日益活跃，并在1960年代开始成为西方学界关注的热点之一。在这场波澜壮阔的全球性人口流动中，各国特别是发达国家之间为争夺高学历技术人才的竞争愈演愈烈①，引发了有些学者所说的“争夺人才的全球性战争”②。目前，国内学界关于国际人口迁移的成果日益丰硕，但多数成果属于非历史专业的现状性对策研究，受研究对象、主题范围或资料条件等因素限制，研究深度和系统性亟待加强③。相比之下，自1980年代以来，国外学界的成果汗牛充栋，不胜枚举。在已有成果中，多数属于社会学领域的研究，历史学成果少之又少，而且，正如有学者所言，各国学者是“从学科、地区和意识形态相互分离的各种相互竞争的观点中进行探讨的”。迄今为止，国际学界“关于这一主题研究的区域狭窄，常常有明显不足。重复、错误性解读……在基本问题上争吵不休”④。这就是说，无论是在国内还是国际学界，有关专业技术人才的移民现象仍需继续探讨。特别是在中国加入世贸组织之后，随着中国与国际经济、金融和贸易体系融合程度的提高，包括专业技术人才的跨国流动日益活跃，尤其是专业人才移民海外的浪潮还在持续，在这种背景下，对专业技术人才的跨国流动进行综合分析，可以为中国政府制定行之有效的人才政策提供一定的参考。 一 战后发达国家人才吸引政策的趋势 在世界近现代史上，专业技术人才的跨国迁移与移民在欧美国家曾经发生过。英国工业革命时期就吸引了不少北欧国家的人才⑤，但最先实施吸引人才政策的国家是美国。早在1930年代和1940年代，美国从逃离欧洲特别是纳粹德国的难民中挑选了三千多名科学家，他们在二战时期美国“研制原子弹的过程中发挥了突出的作用”⑥。在二战后初期，美国政府根据国内外形势需要，颁布了影响深远的《1952年外来移民与国籍法》，其中有关吸引外来人才的原则规定，具有突出才能的移民占每年入境移民的50%。然而，由于该项立法中保留了1924年移民法中设立的对亚洲和东南欧移民的歧视性条款，每年总限额中的80%以上被分配给移民申请日益减少的西北欧国家。在这种条件下，入境需求旺盛的亚洲国家的移民因受到限制而无法入境，这在整体上就限制了美国吸引人才政策的有效性⑦。在这种背景下，美国政府于1950年代实施了两类措施：一方面，利用与外国进行文化和教育交流的机会，加大了吸引外国留学生的力度；另一方面，频频颁布具有意识形态色彩的难民法，竭力将世界各地具有专业技术的“反共人士”吸引到美国。由于美国政府对难民入境申请者的学历、职业和年龄等条件严格限制，入境难民中的专业技术人才明显增长。1965年美国颁布《外来移民与国籍法修正案》之后，有关移民限额分配和入境就业的原则都建立在公平透明的基础之上，为各国特别是亚洲国家的移民进入美国创造了条件，而立法中要求所有就业移民在入境前申请就业许可的原则在客观上限制了低学历移民，所以，在入境移民中，专业技术人才的比例大幅提升。在1965-1975年入境的170万移民中，专业技术人士高达38万⑧。在来自欧洲的移民中，技术类移民之多，以至于英国政府惊呼其“人才流失”，认为在1952-1961年，每年永久性地迁出英国的专业技术人才相当于英国每年授予博士学位人数的17%。在1961-1966年英国流失的工程师和科学家达到2.67万人，相当于1964-1966年每年新增科学家和工程师的31%，其中在1966年高达46%。英国政府因此认为：“工程师和技术专家的向外移民更具有危险性，人才资源流失对英国经济造成的潜在性破坏更大。”⑨ 在1960年代之后，美国政府每次修订移民法时，都在不同程度上完善了有关技术人才的规定。其中，最为引人瞩目的是1990年移民法，它在大幅提升年度总限额的同时，拓宽了关于技术人才的范畴并增加了其年度限额。该项立法规定：(1)技术类移民的数量从1981年难民法中的5.4万名增加到14万名。凡受过高等教育的技术人士、在跨国公司担任部门经理三年以上的管理者，或在体育、文学、艺术等领域享有国际声望的人才等，都可以申请；(2)每年设立1万名投资类移民限额，申请者必须在美国的高失业区投资100万美元，在低失业区投资50万美元以上，必须雇用10名以上的美国劳工；(3)将1952年移民法中规定的H—1劳工计划一分为二，设立了H—1A和H—1B签证计划，前者吸引的对象是外国护士，后者是引进具有特殊才能的科技人才，每年人数不超过6.5万。他们入境后按照合同工作三年，期满后可续延三年。合同期满后，如美国的公司需要继续雇佣该劳工，该公司可帮助被雇佣者申请永久居留美国的资格。此外，美国国会还将1970年移民法中设立的L—1计划予以扩大，目的是吸引跨国公司的高技术劳工，该类劳工在美国可以工作7年。合同期满后，符合条件者可永久性定居美国⑩。然而，由于1990年代美国的信息技术劳工供不应求，包括前文提到的H—1B劳工计划连年出现名额“透支”现象。在社会各界的呼吁下，美国国会于1998年颁布了《美国竞争力和劳工改善法》，规定在1999年和2000年将H—1B计划的限额从每年的6.5万名增加到11.5万名，到2001年时酌情回归每年6.5万名的规模。但是，在2000年美国国会又颁布了《21世纪美国竞争力法》，决定在2001-2003年，将H—1B计划的年度限额增加到19.5万名(11)。根据这样的安排，每年实际入境的H—1B劳工从1985年的不足4.73万人上升到1990年的10.04万人，2000年又跃至35.56万人，2001-2003年累计入境劳工111.52万名。再从L—1类劳工看，1985年入境劳工达6.53万人，1995年增至11.21万人，2000年增至29.46万人，累计入境劳工总数超过百万(12)。 与美国相比，加拿大实施人才吸引政策相对较晚。它在1962年移民法中明确规定：凡受过高等教育，或拥有创业资本和企业管理经验的人，均可优先入境。此后，吸引外国技术人才就成为加拿大政府的长期目标之一。1966年白皮书中，加拿大政府强调鼓励外来移民对加拿大人口、经济和社会发展的积极作用，指出了技术类移民对新时期加拿大社会和经济发展的重要意义(13)。为了保证这种战略性国策的实施，加拿大政府颁布了影响深远的1967年移民法，设立了具有实用主义色彩的积分制。后来在1973年、1978年和1986年修订移民法时，加拿大政府完善了对移民的技术、资本和专长的甄别原则和方法，目的在于使其更加切实可行有效。在1986年法案中，加拿大政府废除了对移民亲属照顾的条款，以移民的技术与文化素质作为其是否符合入境条件的标准，目的是要“选择那些能够展示适应迅速变化的全球经济的个人素养”的移民入境(14)。到1990年代，这种以强调吸引人才为目标的政策更加完善，重点吸引具有企业管理经验、专业技术和创新精神的移民。1995年，加拿大政府在《面向21世纪：移民与公民资格战略》中规定，每年入境移民控制在25万名左右，在结构上提高技术类移民的比例，目的在于“挑选能够满足各省经济发展目标的独立移民”(15)。按照加拿大政府的规定，入境移民被划分为两类：一类是企业投资类移民；另一类是按照积分制原则入境的技术劳工。客观而言，上述政策实施后取得了不菲的业绩。在1991-1995年间迁入加拿大的移民中，企业家和投资类移民超过10万人，占同期入境移民总人数的9.4%(16)。
