[中图分类号]D691 [文献标识码]A [文章编号]1007-1873(2012)02-0103-12 清朝末年，“地方自治”的呼声骤然高涨，蔚为大观，形成了颇具声势和影响的思想大潮。检视时人言论，所谓地方自治，大约意指以地方之人，用地方之财，办地方之事，理地方之政。不过，略加考量，便不难发现，种种以“地方”为重心的自治言说的背后，其实还寓含着时人对于建立现代民族国家的关切和憧憬，即以何者为主体，用什么样的方式，建立一个怎样的国家。此类关切和憧憬，或可称之为“国家想象”。① 时贤原本以为，以地方自治为途辙，或可造就“完全之国家”，实现国家的自立自强。然而，他们很快就发现，以“独立”诠释“自治”，却又助长了以“省界”说为表征的地方主义的泛滥，非仅与建构民族国家的目标南辕北辙，甚至也妨碍了“合群”这一基本目标的实现，因而不能不有所省思而图纠偏。林林总总的地方自治言说以及由此而形成的民族国家想象与其内在难局，显现了近代中国地方主义与民族主义之间复杂的纠缠关系。② 一 地方自治与“完全之国家” 清末地方自治思潮的兴起，虽也吸收了晚明清初“郡县”、“封建”之争的某些思想资源，但就其理念基础而言，乃是西潮荡激之下“仿效外国”、“援西入中”的结果。早在鸦片战争时期，林则徐、魏源、徐继畲等人就已注意到“三占从二，舍独狥同”、③“公器付之公论”的西方议会制度，甚或视之为“创古今未有之局”。④不过，彼时人们眼中的“夷之长技”尚只有“坚船利炮”，并不包括西人的政治制度，因而也少有汲取借鉴之意。 庚申之变后，面对千古未有之劲敌与变局，“朝野交哄，皆以通达洋务为能事”。⑤当轴枢臣和封疆大吏以“借法自强”相号召，致力于“采西学”、“制洋器”，但他们所袭取的“西法”，也还只是停留在练兵制器、开矿设局、立馆兴学等“西器”、“西艺”层面，甚少关注“西政”与“西史”。少数感知敏锐的士绅和中下层官员，对西人的议会制度虽略有认识，但往往又不免格义附会，视若中国上古“三代”之遗存。个别论者，如冯桂芬所提出的复“乡官”等主张，或不无“寓封建于郡县之中”之意，但“药方只贩古时丹”，与近代意义上旨在通过划分权限而调节中央与地方关系的地方自治仍有相当的距离。 真正对地方自治有所阐述，并将其在社会政治层面付诸实施，是在戊戌维新时期。甲午战后，民族危机愈加严重。黄遵宪等趋新一派官绅在湖南创办时务学堂与南学会。前者“专以提倡实学，唤起士论，完成地方自治政体为主义”；后者虽名为“学会”，然“实兼地方议会之规模”，黄遵宪、谭嗣同、梁启超等人“轮日演说中外大势、政治原理、行政学等，欲以激发保教爱国之热心，养成地方自治之气力”。⑥而作为“一切政事之起点，而治地方之大权”的湖南保卫局，⑦以“去民害、卫民生、检非违、索罪犯”为职事，⑧也是仿效西人之制建立起来的。 “地方”是一个与“中央”相对待的概念。所谓地方自治，意指在一定的区域内享有相对独立的行政自主权。就制度设计而言，地方自治体现了某种分权治理的政治理念。不过，戊戌期间，湖南“新政”名目下的地方自治，其真实意图还是希望借机赋予士绅以议政、参政之权，未必即有多少明确的分权治理之意。 戊戌政变后，“新政”虽然夭折了，但通过湘省的实践，趋新一派士人对包括地方自治在内的西方政制愈加崇信。严复认为，“虽不必遽开议院”，但推行“地方自治之制”，实“乃刻不容缓”之事，并主张设“乡局”，“使及格之民，推举代表，以与国之守宰，相助为理”，以此作为地方自治的“基础”。⑨康有为亦明确指出，较之于欧美和日本，中国之“败弱”，“病在于官代民治，而不听民自治也，救之之道，听地方自治而已”。⑩梁启超则把地方自治与议会制、责任内阁制一起，视为“文明之政治”，(11)并在《新民说》中特辟“论自治”一节，专论“自治”问题。张謇亦主张效法日本，“设府县议会”，实行地方自治。(12) 虽然与康梁等人的政治立场相异，但对于地方自治，以孙中山为代表的革命党人也钟情有加。孙中山认为“人群自治为政治之极则”，主张“于各省立一自治政府”，“以本省人为本省官”，“所有该省之一切政治、征收、正供，皆有全权自理，不受中央政府遥制”，省内的民兵队及警察，亦归自治政府节制。(13)兴中会的机关刊物《中国旬报》则刊文指出，欲救中国之亡，宜行分治，且视之为“本于封建主义，参以泰西地方自治之制，统古今而酌筹之”的“救时之良策”。(14)同盟会的革命方略也提出，革命成功后的“约法之治”将推行地方自治，“军政府以地方自治权归之其地之人民，地方议会议员及地方行政官皆由人民选举”。(15) 事实上，20世纪初年，随着西方宪政思想的渐次输入，梁启超主持的《清议报》、《新民丛报》，留日学生刊物《浙江潮》、《江苏》、《湖北学生界》、《游学译编》等以及国内的《东方杂志》等刊物，相继刊载大量鼓吹地方自治的文字，连篇累牍，交相应和。一时间，“地方自治”之言，喧腾于各色人等的口中，“日触于耳”。于是，“确定地方自治之名词，昌言地方自治之必要者”，汇成一流，由此而成“近日之风潮”，(16)以致“地方自治之一语，举国中几于耳熟能详”。(17)尤其是载泽、端方等五大臣出洋考察宪政归来之后，“地方自治之说，遂为吾人视线之所集，而群谋之所同”。(18)
