绥靖政策是本世纪20～30年代英国针对欧洲推行的外交政策。它对欧洲局势的演化及第二次世界大战的爆发有着重大影响。通过对这一政策的研究和探讨，可从一个侧面看出英国由强大走向衰落的轨迹。 一 绥靖政策是英国政府在两次大战之间的20年中，在实力不足的情况下作出的外交抉择。导致英国作出这种抉择的因素是英国的具体国情和国际地位。 第一，第一次世界大战后，英国属于“满意的国家”，然而，也正是第一次世界大战，成为英国走向衰落的起点。它在国际政治和经济领域中的地位不断下降，尤其是进入30年代后。当英国呼吁为恢复国联的威信，建议筹建一支“具有充分力量的国际警察部队”时，意大利法西斯党魁墨索里尼无不幽默地说：“麻烦的是现在强盗比警察多。”可见，英国优势的丧失已成定局。因此，“已经得到一切——甚至比一切更多”的英国打算通过避战求和，维持现有的国际秩序，以维护英国的既得利益。在它看来，如果“发生任何战争，不管我们胜败与否，都将是意味着我们所有一切的结束”[①]。这种思想表明在国际间，英国已处战略守势。这对英国外交政策的制定有着决定性作用。 第二，自19世纪以来，英国政府和社会的注意力主要集中于国内，使国家政策带有明显的“内向性”。第一次世界大战后，英国国内事务纷繁棘手，“除了外交事务中那些冲击着总的经济问题的方面，如赔偿问题以外，我们大多数人都把主要的注意力集中在国内问题上面去了”[②]。1929～1933年经济危机更加深了这种倾向。当时的财政大臣尼维尔·张伯伦惊呼：“危机一个接一个地向我们袭来。”[③]在对外事务中，英国与自治领的关系占重要地位。英国对自治领的依赖除丰厚的经济利益外，还表现为在国际政治中，各自治领的支持成为英国的后盾。然而，在20～30年代，在各自治领中，印度出现了大规模反英运动；加拿大的离心倾向明显；澳大利亚和新西兰被日本在亚太的扩张所困扰；南非受困于内部纷争。这一切大大牵制了英国对外的注意力。 这一系列问题决定了英国政府将处理国内社会问题和维护英联邦的稳定作为自己的主要任务。这就不可避免地妨碍了英国对国际政治的变幻作出敏捷的反应。 第三，第一次世界大战后，“对于绝大多数英国人来说，维护和平主义意味着避免任何导致战争的政策。”[④]这种思潮形成一股强大的潮流，影响和作用着政府，使“敢于采取不同路线的政党或政治家似乎具有很大的压力，在政治上几乎有被消灭的危险”[⑤]。到1938年《慕尼黑协定》签署时，和平主义的呼声达到最高潮。它所产生的作用是消极的，使政府在外交事务中不愿为总体上维护和平而承担风险，而宁愿在不惜代价避免战争上大作文章，以致默认“凡尔赛体系”遭破坏。丘吉尔曾指出：“如果忘了这一点，那就不能对英国当时的政策作出正确的评论。”[⑥]和平主义为绥靖政策提供了社会基础和民众心理基础。 上述三点相互联系和影响，构成了决定英国内外政策的基本因素，并产生了连锁反应，从而使英国的军备状况处于不足以应付国际事变的软弱地位。在1931～1933年远东危机期间，因防御能力欠缺，英国无法对日本采取强硬政策。虽然，英国从此取消“十年设想”，开始重整军备，但因受牵制而步履艰难。随之，军备的不足成为必须“通过外交解决国际争端”的重要理由。尽管早在1934年英国就意识到：“德国是最大的敌人，我们的长远防御政策必须针对这个敌人”[⑦]，但英国政府认为“主要的行动领域仍是外交的而不是军事的”[⑧]。 英国外交的重心一向在欧洲，运用均势政策使各大国始终处于力量均衡或近于均衡的状态。而第一次世界大战后，英国对欧政策的“唯一目的是保持我们所有的东西，并和平地生活”[⑨]。其具体内容是：以“重点确保西欧”为核心，即莱因河以西区域；而对与己并无多大政治联系和经济利益的中欧和东欧则采取尽可能不直接介入的态度，避免在这一区域承担任何义务。国力的衰退和国际地位的降低，使英国外交政策的执行手段由昔日以政治、经济和军事为后盾的“实力外交”转为注重运用外交技巧和外交自身的“纯粹外交”。 二 第一次世界大战后，欧洲与世界格局发生了重大改变。德国战败，它对英国及欧洲大陆的威胁解除；俄国国内爆发革命，原有的“欧洲压路机”的功能基本丧失，况且它又被排斥在国际政治舞台之外；而掌握着欧洲一流陆军的法国则一时成为欧洲大陆上的唯一强国，“法国是现在唯一有可能对我们（英国）造成麻烦的国家”[⑩]。因此，此时英国均势政策的特征表现为“扶德抑法”，出现了对德国实行“绥靖”的端倪。 “绥靖”本为“安抚”之意。而到1936年前，英国这一政策的基本内容是安抚和扶植德国。在英国政府眼里，德国的发展是一件颇为不值得惊恐的事情。在1935年签署《英德海军协定》时，英国之所以同意德潜艇数量可与英持平，是考虑到英海面舰只占有绝对优势和英已发明了声纳测位仪等反潜装置，因而，“潜艇再也不会像1917年那样给我们造成困难了”。而对法国的优势，英国则忧心忡忡。1923年，英国不安地注意到法国拥有“引以为自豪的二千架或更多一些的第一线飞机。对比之下，我们则只有可怜的四五百架飞机”[①①]。因此，第一次世界大战后，英国的根本利益是防止德国崩溃。“只要德国是一个统一整体，欧洲就能够或多或少保持均势。一旦德国分崩离析，这种均势必然消失；而法国则可依赖它的军队和它的军事同盟，继续无可置疑地保持住军事和政治优势。”[①②]
