督政府时期是法国从雅各宾恐怖统治的非常状态向资本主义发展的正常状态过渡的时期。在这一时期，作为资产阶级中央政府的督政府，肩负着特殊的历史使命，这就是恢复和重建法国资本主义发展所需的正常秩序，使法国资本主义走上正常的发展轨道，督政府经过种种艰苦的努力，基本上完成了它应当完成的历史使命。 一 雅各宾派非常统治瓦解后，在法国这样一个历经革命动荡、国情十分复杂的国度，十分自然地出现了一种混乱局面。督政府首先应该承担的历史使命是结束混乱状态，恢复和重建法国资本主义发展所需的正常政治秩序。督政府为完成这一历史使命，采取了一系列措施。 第一，确立以法立国、以法治国的方针，以宪法为依据，以分权制衡理论为原则，改造和重建法国资产阶级中央政府，防止专制独裁和恐怖统治的再度出现。 奠定督政府政治统治基础的是1795年宪法。在制定这部宪法的过程中，制宪者们明确提出：“必须在使国民保持某些政治活动的同时恢复秩序”[①]。他们认为，要恢复秩序，防止专制恐怖统治的再度发生，只能实行法治，并按分权制衡原则，改造和重建中央政府。这样，1795年宪法在有关中央政府的规定方面，处处体现着分权制衡理论的灵魂。 宪法规定，立法机关分为两院。众议院由500人组成，议员必须是年满30岁的男子，它负责创制法律草案，讨论法律议案。元老院由250人组成，议员必须是年满40岁的男子，它拥有批准和否决法律的权力。两院的产生和任期完全相同，职责和权力相互制约，以防止一院制可能造成的专制局面。在新的议会中，原国民公会的议员必须占有三分之二的比例，因为，“只有这样才能从民主派或反革命派手中拯救共和国”[②]，这里所说的国民公会议员，实指热月党人。为保持立法机关的稳定性，避免过多议员进退带来立法机构的动荡，每年改选议员的三分之一。为防止立法工作过于仓促，使其失去严肃性，宪法又规定，各项法案必须在元老院三读通过后，方可批准生效，每次宣读至少间隔五天，紧急情况下，可不依此项规定，至于何种情况属于紧急，由元老院确定。这样，在立法机关中不仅实现了分权制衡，还保证了资产阶级能牢牢地主宰议会，并使立法工作正常“健康”地进行。 宪法明确规定，行政机关与立法机关分开，为防止行政权力过于集中造成个人专权，宪法把行政大权交给由五名督政官组成的督政府，每年改选督政官中的五分之一。五名督政官在政府中轮流担任主席，掌管签署权和国玺，主席任期三个月。为使立法和行政两权保持制衡，宪法还规定：督政官产生的办法是，先由众议院挑选50人作为候选人，再由元老院从这50名候选人中选出五人作为督政官。两院不能罢免督政官，但可以审判督政官。元老院还有权变更两院及督政府所在地。督政官有权统率全国武装力量，任免官吏，进行外交谈判，但不能掌握财政大权。国家财政大权交由另经选举产生的六人委员会共同掌管。政府经费由议会批准拨给。督政官无权提出法律，并要对其部长或将领的行为负责。这样，法国资产阶级基本上重新建立了中央政府。实现了由专制政府向分权政府的过渡，并为其他政治措施的实行创造了条件。 第二，改革地方政制，削弱地方权力，加强中央对地方的控制。 法国政治制度史上的一个突出特点是，地方自治传统造成的地方权力过大，中央政府难以控制地方政府。随着资产阶级革命的爆发，长期政治动荡使地方权力进一步膨胀，在一定程度上阻碍着中央政府政策、措施在全国范围内的贯彻执行。督政府依据宪法有关规定改革地方政府，巴黎及地方城市不再设立公社，也不再设市长，而是划分为区，巴黎就被划分为12个区。5000人以上的城市设市镇官，其他城镇一律设联络员或联络员助理。区的首府由联络员会议组成市镇当局，中央政府可以取消市镇当局的决定。各州的首府设立一个由五人组成的“行政中心”，县级建制被取消。中央政府可以任免部分或全部地方行政官员的职务，在全体地方行政官员被撤职时，新的地方官员由中央任命，否则，缺职由聘任补足。此外，督政府还向各地派遣特派员，常驻各地，监督、指导日常工作，定期向中央政府报告其所在地的情况，从而大大削弱了地方权力，加强了中央对地方的控制。 督政府时期中央和地方政权建设在近代法国政治制度史上具有重要的影响。1.分权制衡原则成为法国资产阶级组织政府的基本原则。分权制衡理论产生于法国，是近代西方资产阶级组织政府的基本原则之一。然而，这一原则在资产阶级革命后的法国长期未能付诸实施。1795年宪法明确规定以分权制衡为原则重建资产阶级政府，第一次以宪法的形式确立了分权制衡理论在法国政治生活中的地位，这一理论从此开始真正成为法国资产阶级组织政府的基本原则，启蒙思想家的美好愿望在其故乡首次变为现实。2.督政府推行的地方政治改革，迈出了近代法国政治制度史上解决地方权力问题的第一步，它为拿破仑帝国时期的进一步改革，最终实行郡长制奠定了基础，也为中央政府各项政策的顺利实施提供了有力的保证。这一改革，看似简单，实属不易，其影响更是不容忽视。 第三，消除与法国资产阶级相抵触的各派势力，确保资产阶级革命成果的稳固，保证法国资本主义发展正常秩序的长期稳定和资产阶级统治的长治久安。 在雅各宾专政时代，专制统治在政治生活中的一个突出表现是雅各宾派一枝独秀的局面。雅各宾派垮台后，一时出现了较为宽松的政治氛围，长期受到雅各宾派压抑的各种社会派别犹如雨后百草，竞相滋生。反动的王党势力死灰复燃，四处策划反革命暴动；雅各宾残余势力到处活动，试图重振旧业；更为激进的巴贝夫派鼓噪呐喊，准备推翻政府。 在这种情况下，督政府虽然急于重建法国资产阶级政治秩序，但在一开始并未决定以武力清洗各派，而是试图和平解决问题。督政府给各派负责人写信，希望和平共处，共同为建立正常的秩序而努力，信中说：“你们是我们邀请来共同分担任务的，你们应该和我们一道推行这部共和宪法。”[③]然而，其后的历史事实表明，督政府的这种和平努力只是一厢情愿。巴贝夫派在各地组建俱乐部，招兵买马，甚至组成所谓的“公安督政府”；王党派一面试图控制选举，通过选举进入议会，从内部瓦解督政府，另一方面又在各地煽动暴乱，企图内外合一，一举推翻政府；雅各宾残余势力也积极活动，希望能在选举中获胜，进入议会，实现卷土重来的目的。即使在这种形势下，督政府也未放弃和平解决问题的希望。政府对各派予以警告，劝其停止与政府敌对的行为，政府警告说：“凡煽动恢复王室统治或恢复1793年宪法……或利用土地均分法的名义而煽动对私人财产抢劫或瓜分者”[④]都要处以死刑。对此，各派置之不理，仍按自己的意愿行事。督政府最后只得决定使用武力。于是先在其发表的文告中宣布：“严格取缔一切派系，熄灭任何党派精神，消除任何报复愿望，而达到协和统治”，要以“重建社会秩序代替多次革命产生的混乱”[⑤]。接着先镇压了巴贝夫派，又镇压了王党派，并取缔雅各宾残余势力，方使政府转危为安。这样，督政府基本上稳定了国内的政治局势，大体上实现了从专制恐怖统治的非常状态到分权政府的正常状态的过渡，并为在其他领域恢复和重建正常秩序准备了政治条件。
