近年来，由于一些西方国家的政治腐败、贫富分化、社会不公以及高失业率等原因，许多民众走上街头进行抗议，导致矛盾激化，爆发了社会骚乱和社会运动，如“阿拉伯之春”，英国青少年骚乱，美国占领华尔街运动等。尽管各国政治社会发展状况不同，街头政治的性质、目标、民众诉求也有很大差异，但青年是各国社会运动的主力和街头政治中最活跃的群体，已是不争的事实。作为社会变革主要推动力量的青少年，如今却成了社会的不安定因素，这不能不引起我们深刻的思考和广泛的讨论，也对各国的青少年工作提出了新的课题。当前，我国青少年管理和服务工作中的诸多方面都面临着转型，以目前世界青年运动为背景，认识我国青少年工作的现状，探讨在新的时代背景下我国青少年工作发展和完善的方法及对策，无论对于社会的发展与稳定，还是对于青少年自身的发展进步，都具有重大的理论意义和实践意义。 一、青年的弱势地位与国家青少年政策 各国社会骚乱、世界街头政治的兴起，特别是青年群体的表达，带给我们的一个重要启示就是青少年福利政策的构建问题。加强和改进青少年福利政策，既是完善社会保障体系的重要环节，也是构建社会主义和谐社会的重要内容，更是保障青少年权益、促进青少年发展以及推动青年工作的重要措施。长期以来，在我国青年工作体系中，这一直是一个薄弱环节。 由于自然的成长过程和发展特点，青少年是社会的弱势群体。弱势群体是指由于种种原因，在经济收入、社会地位、权益保护、竞争能力等方面处于困难和不利境地的社会成员。社会弱势群体是一个相对的概念，弱势群体就是那些在社会权利与利益分配中处于最不利境况的一群人[1]。从社会排斥与社会整合理论来看，凡是被整合到社会运行机制里的、处于社会运行中重要位置的群体是强势的；而没有被整合至社会运行机制中、遭到社会排斥的，如老年人、儿童、残疾人、刑满释放人员等，则被视为社会弱势群体。青少年处于被整合的过程中，在大多数情况下，处于被排斥的境遇里，在收入分配、住房、生活等多方面均处于不稳定的状态，他们是社会的未来，但他们自身却没有确定的未来。所以，从社会整体发展的视角，从青年现实的生存状态看，把青年视为社会弱势群体，是符合客观现实的。 青年在社会中的弱势地位决定了一个国家、一个社会的青年政策属于社会福利政策，即以满足青年的发展需求为目标。事实上，对于青年的认识，人类历史经历了不断变化的过程。在远古时代，并没有“青年”这一概念，青年就是一个渗透了部落文化内涵的仪式，“成人礼”中的隔绝、重生、图腾等环节，蕴含着部落特有的价值。直到进入工业革命时期，青年才有可能作为一个独立的社会群体得到承认，并随着社会的发展变迁日益成为社会最为关注的一个代群。人类历史从没有青年的“仪式时期”，到以培养有用的成人的“教育时期”，再到将其视为独立主体的“现代青年时期”，对于青年社会本质的认识也在发生着根本的变化。以联合国为例，在很长的时间里，联合国关于青年的文件都会出现一个重要概念——“青年运动”，20世纪90年代以后，相关的概念改为“青年事务”。这一称谓的变化，蕴含着对青年主体性认识的变迁。称其为“青年运动”，是把青年视为社会变革或者社会动乱的被动的力量；而称其为“青年事务”，则是把青年看作是能动的主体。在社会与青年的关系上，联合国的主要思想也由单方面强调对青年的教育和规范的防范意识，转为提倡社会为青年发展提供完善的条件和平台；青年积极发展自我，服务社会，最终推动青年与社会共同发展的共赢意识。也正是在这种背景下，联合国发布了一系列关于青年社会福利基本原则的文件，世界各国的青年事务也逐渐转化为以构建青年福利政策体系、搭建青少年均等的服务机制、整合服务青年的社会资源、管理青少年服务机构等为主要内容。 纵观各国骚乱，教育不平等和青年失业等问题都是社会骚乱发生的重要动因，可以说，正是由于青少年的社会弱势群体地位，由于政府的青少年政策无法满足青少年的需求，青少年的合理利益诉求通过合法途径得不到满足，街头抗议，乃至骚乱就成了一种必然。而政府在处理社会事务上的失能，特别是处理青年群体性社会事件的无效，导致矛盾激化，愈演愈烈。 二、我国青少年政策和青少年工作面临转型 在世界青年社会运动背景下，理性地审视当前我国的青年政策和青少年工作，我国传统的青年政策与青年工作在某些方面明显滞后，无论是从国际社会青年工作发展趋势的角度，还是从国内青年工作实际需求的角度，都需要改革创新、与时俱进地进行调整，从而实现转型。 第一，调整青年政策的总体思路，以所有青少年的全面发展为中心，构建发展取向的青少年福利政策体系。不可忽视的是，无论是从传统文化的视角，还是从革命传承的视角，在长期的青年工作中，我们习惯将青年看成是革命的接班人，是教育的对象。在青年政策范畴，政治取向高于福利取向；在青年工作范畴，教育取向高于服务取向。中国社会的青少年观是一个功利观与权利观的二元结构。所谓功利观是指青少年的社会属性，在中国人的观念中，儿女从来都不是一个独立的人，“不孝有三，无后为大”，父母所期望的绝不仅仅是生理的延续，而是家族名声、利益的传承，扩展到社会，对青少年的期望一定是接班人，在社会实践中实现自我价值，这无疑具有积极的意义，但也多少忽略了青年作为个体的能动性。而所谓权利观则是承认青少年的个体权利，尊重其能动性与独特性，这是随着社会发展逐渐壮大的社会意识，反映了社会的发展与进步。但总体上，我们已经习惯于把青年看成是社会主义事业的接班人，是政治范畴内的一个重要的群体，关系到国家的发展和民族的命运；把青少年工作的重点放在对青少年进行思想政治教育，强调其政治属性，而忽视服务青年。近年来虽然有很大的进步，但总体思路仍未发生根本变化。与此同时，我国的青少年社会福利一直没有完善的体系，基本上处于社会救助为主、教养取向发展和狭义社会保护为辅的阶段[2]。在青少年发展的一些基本问题上，如就业、住房等我国并没有成型的、国家层面上的青少年福利政策。可以说，构建青少年社会福利政策体系，是我国社会保障体系建设的重要组成部分，更是青年工作的迫切需要。 第二，我国的国家行政体系中没有青年部门，这既不符合世界各国惯例，也不符合实际工作需要。英国政府中没有主管青年的部门，主要由警察和青年协会来管理青年事务，有学者分析，这是造成英国青年骚乱的主要原因之一。世界上大多数国家在政府中都设有专管青年事务的部门，由政府组织开展青少年事务的研究和部署，已成为各国的惯例。从根本职能上看，政府具有制定政策、调动资金、整合资源、管理社会组织等相应的权力与能力，这是一个国家有效地管理青少年事务的基础和保证。青少年事务和所有的社会事务一样，属于政府社会管理的范畴。我们国家较为习惯的思路是将青少年工作视为党的工作、群众工作，将其与政党政治、革命传承、思想工作等连接在一起，忽略了青少年工作作为政府社会管理职能的根本属性，在实际工作中，必然会将青少年工作与政府事务分离开来。随着社会建设，特别是社会管理的创新，青少年事务作为政府工作的趋势必将日渐突出。
