一、研究背景 自《中华人民共和国政府采购法》颁布实施以来，我国的政府采购事业取得了长足的发展，与此同时，政府采购应有助于国家和社会经济发展的政策功能也越来越受到社会各界的重视。通过政府采购推动自主创新是我国政府采购制度的一项重要政策功能，这不仅作为理论认知得到了我国政府决策层和学术界的共识，而且其效果业已通过欧美发达国家的实践得到了检验。在当前我国部分产业创新能力薄弱、核心技术受制于人的情况下，研究和完善政府采购制度，加大对自主创新的政策支持更是一项现实需要。为此财政部于2007出台了《自主创新产品政府采购预算管理办法》等若干文件①，开始实施促进自主创新的政府采购政策。 但中国政府采购促进自主创新的政策引起一些欧美国家和利益集团的注意，他们认为这对外国企业进入中国政府采购市场构成了歧视。近年来，中国欧盟商会、中国美国商会、美中贸易全国委员会等代表欧美企业在华利益的组织通过发表调查报告②，跟中国官员和政府进行会晤、对话等渠道和方式不断表达他们对于中国施行这些政策的关切和担忧，借以向中方施压。从国家大局着想、为平衡各方面利益，2011年1月19日，国家主席胡锦涛在白宫同美国总统奥巴马共同会见中美两国企业家时表示，中国政府在自主创新产品认定、政府采购、知识产权保护上对所有国家一视同仁、平等对待。随着领导人的表态，我国政府采购促进自主创新的政策也作了相应的调整：财政部下发通知，自2011年7月1日起我国停止执行《自主创新产品政府采购预算管理办法》、《自主创新产品政府采购评审办法》和《自主创新产品政府采购合同管理办法》等三个文件。这意味着各地制定的政府采购扶持自主创新产品政策和自主创新产品政府采购目录也将面临失效，而制定多年一直未能推出的政府采购国家自主创新产品目录也可能将从此被取消。 我国政府采购促进自主创新的政策实践似乎陷入了低潮，但这并不意味着政府采购发挥支持自主创新的政策功能宣告终结，更不意味着政府采购和自主创新的脱钩。事实上，通过政府采购促进本国自主创新不仅是国际社会的共识，也是欧美一些发达国家的通行做法，即便是加入世界贸易组织《政府采购协议》(GPA)的缔约方(例如美国)也有类似的做法，美国关于政府采购促进自主创新、扶持中小企业、少数民族企业等的政策至今仍然在发挥着作用(虽然对GPA协议缔约方不再适用)，这不得不引起我们的思考。创新乏力，缺乏核心技术和核心竞争力是我国经济发展中的突出问题，提高自主创新能力始终是我国维护国家经济安全、提高综合国力、应对激烈的国际竞争的重要手段和基本国策。③况且我国目前仍处于加入GPA协议的谈判过程中，原则上没有承担完全开放政府采购市场的法律义务，因此我们更需要在研究欧美发达国家经验的基础上，以接轨国际惯例的方式实现政府采购支持自主创新的功能，进一步挖掘和发现政府采购在促进自主创新方面的潜力。在这方面美国和德国经验都是很好的借鉴。 二、欧美经验 (一)美国以购买国货为主的政府采购促进自主创新体系设计 美国是政府采购制度发展较早的国家，也是世界上政府采购规模最大的国家，同时也是政府采购制度较为完善的国家之一。2009年美国政府采购总订单额已达2.2万亿美元，其中联邦采购约占40％(约合8000亿美元)，50个州加上华盛顿市政府的采购额平均约占20％(接近1000亿美元)，剩余部分为各市、县政府及有关单位等采购。美国政府采购额约占GDP的20％。 纵观美国政府采购法律制度，我们可以发现美国并没有出台专门的政府采购促进自主创新的配套政策法规。美国的做法是将其保护本国产业、促进企业创新的意图和措施分散于其他一些相关法律的规定、程序、做法中，通过优先购买国货，保护和扶持中小企业、少数民族企业，国防采购、国家安全例外等一系列组合拳实现保护民族工业、促进产业创新，其效果并不在单独出台的政府采购促进自主创新政策之下。具体来说，可以从法律体系、程序设计、监督机制三个层面分别阐述。 (1)以《购买美国产品法》为核心的促进自主创新法律体系 美国1933年制定的《购买美国产品法》，确定了美国产品在美国政府采购中的优先地位。在美国政府采购基本法——《联邦采购条例》中，也明确规定美国政府必须购买本国的货物和服务，除非有关机构或部门的负责人断定：本国所供应的货物或服务的价格不合理；购买它们将不符合美国的公共利益；美国现存条件无法购买；转售这四种情况。这就为美国政府不能采购国外产品或服务设置了巨大的障碍。比如，对“本国所供应的货物或服务的价格不合理”的解释上，只要“本国供应商的报价比外国供应商的报价高出不超过6％的幅度(在国防领域这一比例甚至高达50％-100％)，那么，必须优先交由本国供应商采购”，也就是说，只要其在采购法规定的这个合理的限度内，即使国外产品价格低于国内产品价格，政府仍然要采购本国产品。此外，在《购买美国产品法》中还有专门针对技术创新成果采购方面的内容，明确规定政府各部门要在同等条件下尽可能地优先购买本国的高科技产品。 另外，美国制定了一系列完善的法律体系对中小企业进行帮助和扶持。1950年通过(1978年修订)《中小企业法》(Small Business Act)，其中规定中小型企业在政府采购中可以享受高达12％的报价优惠。也就是说，美国中小企业的报价只要不超过外国供应商报价的12％和本国大企业报价的6％，即可以获得政府采购合同的订单，这对增加中小企业在美国政府采购市场中的竞争力是十分明显的。
