科技政策，因其作用对象科学技术的特殊性，表现出三个重要表象性特点：①广泛性。现代社会科学技术无处不在(有时也被认为无所不能①)，科学技术政策也就广泛存在。在中文语境中，政策即政府所施之策的含义，但是在英文语境中，policy(政策)一词并不天然具有政府主体性，企业、甚至个人都可成为政策的主语。在日本学者中，也有泛化科技政策的主张，如东京大学名誉教授児玉文雄认为企业研发部署也应列入科技政策范围[1]。②变动性。无论从信息、知识还是物质的意义上说，科学技术都是全部人工物②中变动最快的一类，并且会变的越来越快。相应地，科学技术政策也就表现出持续调整和不断改变的特点。就科技政策概念自身而言，在上世纪60年代诞生之时，最初的含义是学术、教育政策的一部分[2]，经过80年代的和研发政策的交叉阶段后，现在越来越多地和创新政策结合在一起。另一方面，科技政策的变动性还指其学科建设处于摸索期，因为到目前为止，科技政策领域还没有出现一本作为学科成熟重要标志的经典教科书。③融合性。由于科技政策的上述两个特点，使得其边界自然是模糊的、内容必然是融合的。科技政策内容融合性的突出表现是，在表述科技政策的文件中，大量使用了非科技类型的政策工具用语和政策资源用语。 因此，如何根据和把握科技政策的上述特点，制定出“好的”科技政策，就是科技政策方法论的重要任务。“好的”科技政策也是当前国内科技政策研究的焦点所在，但是因为缺少有效的方法论，使得很多政策“头痛医头、脚痛医脚”，结果导致大量政策出台，出现了政策通胀③现象。 本文提出一个政策过程模型，并在此基础上讨论了高质量政策的标准和政策过程与政策的质量的互动关系。需要说明的是，如前所述，由于科技政策方法论还处于建设期，本文利用一般政策方法论探讨科技政策的过程和质量，在必要的地方结合科技政策的特质具体展开。因此，本文中科技政策是作为一般政策的代表来使用，同时鉴于科技政策的前述三个表象性特点，选择科技政策作为一般政策的代表也有较大的合理性和可接受性。 一、政策过程的ICD3PA模型 政策是一个过程。在正常运行的现代社会中不应该有突如其来的政策，也不应该存在不被实施或无法实施的政策，而一个实施了的政策又不可能不引起政策关涉各方的反应和评价。所以，政策的制定、实施和评价等政策步骤或政策阶段组成了一个连续的整体，舍弃其中的任何一个步骤或阶段，政策都因失去了其完整性而不成其为现代意义上的政策。④ 另一方面，“政策决定政治”。政策既是政治活动的结果，也是政治追求的目标。对于任何一个政治团体或政治人物而言，没有独自的政策主张，就没有存在的意义。正如毛泽东所说“政策和策略是党的生命。”⑤ 如果根据政策目的来看，包括科技政策在内的政策基本上可以分为方向和路线指引型政策、环境和条件整备型政策、问题解决和任务完成型政策。无论哪一类型的政策，都依赖于并且越来越依赖于知识。因为随着责任型政府、服务型政府的政府模式的兴起、确立，政府决策时越来越关注风险因素，因而也越来越依靠知识降低风险和管理风险。这里所说的知识，既包括可编码的明示知识，也包括以经验、体会为主的暗默知识(tacit knowledge)。所以，在现代社会，政策是政治与知识结合的过程。 在现实生活中，这个表述所包含的道理常常被具体化为行政(或政治权威)权威和知识权威的结合。这主要是因为成本的约束，任何一个政策都不可能脱离成本。如果为了高质量政策而不加限制地追求政治与知识的最佳结合，可能会使政策成本膨胀到全社会无法承担的水平。因此，政治和知识的结合必须在成本可接受的范围内进行。 政策成本可以分为决策成本和执行成本。知识权威和行政权威(或政治权威)的结合，可以在兼顾执行成本的情况下有效地降低决策成本，从而提高决策效率。当然，行政权威(或政治权威)单向决策(如拍脑袋决策)的决策成本更低，但是由于缺少知识的支撑，可能会带有很大的风险，甚至会大大提高执行成本。这也是拍脑袋决策越来越少的一个重要原因。 我国“863”计划是政治权威和知识权威结合决策的一个典型案例。“863”计划提出者之一王大珩在1996年4月19日的《中国科学报》撰文回忆到：“1983年党和国家开始考虑迎接新技术革命的对策。同年11月国务院经济技术研究中心组织全国上千名技术和经济专家进行发展新技术的研究，提出了长达150万字的研究报告。鉴于当时的情况，陈芳允同志与我商量，向最高领导写个发展我国的战略性高技术的建议，由我起草，并与杨家墀、王淦昌商量定稿。建议于1986年3月2日送上，3月5日就得到小平同志的批示：‘此事宜速作决断，不可拖延’。经国务院组织专家们进行再三的周密论证，1986年11月18日，国务院发出《高技术发展计划纲要》的通知。《高技术发展计划纲要》，即‘863计划’，于1987年2月正式组织实施。称为‘863计划’，正是因为建议的提出和小平同志的批示是1986年3月做出的。”[3]由于“863”计划对我国科技、经济和社会产生了巨大的作用和影响，这个政策过程、特别是决策过程也是科学决策的成功范例。
