摘要 晚清地方外债大致经历了三个阶段：通变权宜，以应急需（1853—1866）；议请借用，定为政策（1867—1894）；苟安目前，弥缝一时（1895—1911）。地方外债源于财用不足，它的发展和趋于泛滥是与传统财政体制的缺陷和列强对华资本输出的加强紧密相关的，并日愈益显现出恶债的特点。对地方举债态度的演进过程，折射出了中央与地方财政权力结构的变化，即地方财政独立性加强，中央财政体系趋于崩溃，这从一个侧面反映出晚清的经济崩溃、政治腐败。 关键词 地方外债 财政体制 阶段性 特点 外债，是晚清一个重要的经济症结，地方外债是晚清外债的一个重要组成部分。晚清地方外债在一般的军政实业外债（不包括赔款性的外债和铁路外债）中占40%左右，总额达99366195两。[①] 从理论上讲，地方外债是地方政府向外国政府或民间举借的债项，并非中央政府对外举借的国债。但是，晚清地方外债基本上经过中央政府（或中央政府某一部门）的授权、批准或认可，甚至有时地方政府代表中央政府举借，而且所举外债也不完全用于地方事务和用地方收入来偿还，所以，晚清地方外债并非纯粹是自借、自用、自还的地方外债。地方外债的举借既是地方的财政事务，同时又与中央政府关系密切，受到清政府对地方举债认可程度的影响。清政府对地方外债的政策有一个演进的过程，其间的政策变化与中央集权财政体制的崩溃、列强资本输入的加深有着紧密的联系。本文以期理出地方外债发展的阶段性特点以及与之相关的晚清政府地方外债政策。 一、通变权宜 以应急需 1853年至1866年，上海、福建、广东等地官员17次向外商举债，数额达228.7万两（以下未作说明者均为库平银两）。尽管这个数额在清王朝财政支出以及镇压太平天国费用中所占比重极小，但毕竟标志着清政府与外国经济侵略势力开始结合。从此，外债进入了晚清的经济生活。 太平天国起义爆发初期，清军进剿之饷基本上是由户部所拨之库款维持。“军务初起，朝廷颁布帑金，动辄数百万，或由户部运解，或由邻省协拨，军营垂手以待支放。”地方统兵大员还没有自筹军费之例。随着太平天国力量的发展，“师久而财日匮，东南各省蹂躏无遗，户部之解款，邻省之协饷，力皆不能自顾。”于是，清政府只得允许各省统兵大员“经营筹划，自求生理”[②]。在自筹军费、以应急需的过程中，地方官员把筹饷之手伸向外人，形成中国近代最早的一批外债。 这一阶段外债形成的最根本原因是于清政府财力不支和“借师助剿”。太平天国运动初期，在东南一些地区中外反动势力已经若明若暗地进行勾结，除了军事上的合作外，经济上的联系也趋于紧密。1853年上海道台吴健彰第一次举借外债，虽没留下多少详实材料，但从江苏巡抚杨文定的奏折中可以明显地看到以举债的形式获取外国的武器装备已成为当时所谓中外军事合作的一部分。杨文定认为借用外国先进的夹板船从水路解金陵之围是一良策。吴健彰在他的授意下，以13000元银洋（约合库平银71342两）的价格雇英美板船三只[③]。但这笔佣金并未立即支付，而由江海关分两期支付。1855至1857年江海关共付银127728两4钱1厘[④]，五年内支付利息达56386两，年利近16%。这已不是单纯的借用或雇募，而是在财力不支的情况下，将佣金化作了债务。咸丰帝对此举并未加以指责，甚至表示“汝果能剿办合宜，仍可受上赏，不必先以此存心也。”[⑤] 1861年，清政府明确表示，地方大吏与列强合作，“但于剿贼有裨，朕必不为遥制。”[⑥]是年3月，曾国藩在《遵旨通筹全局折》中更明确地提出了与外人合作的问题，“拟仍借洋人之力，开诚布公，与敦和好，共保人财。”[⑦]户部对解决经费问题也曾表示：“既不能坐以待困，则必须变以求通”，朱批则是“不可稍存畏难之心”[⑧]。这里，虽然没有明确提出外债的问题，但是至少可以看出清政府不会反对向外借资举债。事实上，从1861至1864年，上海、广东、福建的地方官员利用与买办的关系向洋行筹集军费，或重价雇拥外围兵船，或组织中外联合军队，疯狂地向太平军发动进攻。其次数和金额都较50年代有了增加，这种情况的出现是与借师助剿的政策紧密相关的。但相对于整个近代外债史来讲，这段时期地方外债仅处于初始阶段，具有通变权宜，以应急需的特点。 第一、这一时期地方外债只是在特定历史条件下地方大员自筹经费形式的变化，并不说明清政府明确允许地方大员借外债，或将外债作为一种财政收入。五六十年代，东南沿海一带已有外国资本的大量渗透，而太平天国革命发展又会危及外国洋行的财产安全，所以，一些洋行在买办的影响下愿“借助急公”，这就使得地方官员在筹饷过程中除采用捐输、自办厘金等措施外，又添上外债一项。地方官员认为举债“不能不为一时腾挪之计，权宜暂借济用，稍济目前之急。”[⑨]因此，一般也不上奏朝廷，即使上奏，清廷都未置可否。但举借外债毕竟有损天朝大国的尊严，因而各方面的态度都较谨慎。50年代，薛焕曾表示借外债可笼络洋人，清廷对此没有表示支持，表明尚存戒慎之意。1862年，福建巡抚徐宗干向英、法洋商借40万两，清廷对此就表示了忧虑：“将来各省效尤，难保不致生轇轕。所称洋商向义凑借之语，洋人视利最重，亦难保不致纠缠。”[⑩]所以，这一时期地方外债并不是中央和地方解决财政困难的主要手段，只是一种以应急需的权宜之计。 第二、外债的形式并不完备。这一时期外债数量不大，同清政府为镇压太平天国所用军费34000万两相较，仅占6‰左右[(11)]。此时地方外债的举借与近代化公债形式上有很大的区别，一般都是出一纸凭据，款清据销，缺乏完备的举债形式。这些外债虽然是以地方政府名义举借，但一般都由洋行里的买办牵线、代借，债务关系中并没有对债务人的明确规定，地方官员与外商直接接触极少，政府债款的性质并不十分明白。1858年，两广总督黄宗汉通过怡和买办伍崇曜向美商旗昌洋行借银32万两，年息6厘，以粤海关印票作抵。此后，户部、两广总督毛鸿宾、广东巡抚郭嵩焘又借口伍崇曜欠解公项银，让其在该项下扣还，但美国领事坚持要在关税项下拨还，由此引起数年的纠葛。直至美国公使浦安臣出面讨债，才逼使清政府于1866至1870年在粤海关税收中如数还本，利息的偿付则由伍崇曜负担[(12)]。这与鸦片战争前广州官员通过行商并以行商名义向洋商挪借周转之款有点类似，只是此时地方政府必须要以关税作为债务担保。
