九十年前的1905年，统治中国的清王朝在复杂的国内外政治因素的刺激和推动下，毅然宣布预备立宪，实行以立宪为中心的“政体”改革。清王朝行宪的终极目标是为了实现王朝“自救”，但事与愿违，不但改革夭折，而且王朝本身也在辛亥革命的风暴中被推翻了。对清王朝来说，这实在是一个十分残酷的悲剧性结局。 九十年过去了，不少史家曾对清末新政作过评说。在这里，仅就新政的失败略抒管见。 导致清末政治制度改革失败的原因，是多方面的。从清朝主观方面来说，清末政治制度改革是在清朝面临严重内忧外患的情况下进行的，它只是想借用西方资产阶级君宪制度维持其摇摇欲坠的统治，摆脱重重危机，为自己谋求一条生路。改革的目的与改革本身的矛盾，给改革带来了很大的局限性。一方面，为了自救，它必须进行一些真正的改革；另一方面，若真的实行宪政，势必要放弃很大部分统治权，结果只能导致自己统治的削弱，这又非清政府所愿。清政府就是在这种非常矛盾的情况下开展改革的。清政府从未想把改革认真地进行下去，尤其是对新政的关键部分如责任内阁、议会的建立和召开，一再敷衍、拖延，或迫于舆论的压力、万不得已而举办，并加以改头换面，结果引起各方面的反感并遭到谴责。有人忿忿地说：“筹备而不能举实，则何如不筹备为之犹愈？”“枝枝节节而为之，微特不足以补救大局，反足以招致大乱”。“或言之而不见实行，或行之徒应故事，驯至民穷财竭……则褐不旋踵矣。”〔1〕清政府既以“作伪挑起了国民之怨”， 也就使自己陷入更加空前孤立的境地，不但使经营十年之久的“保全王朝的改革工作成为泡影”，“赴之东流”，最后还被革命一举推翻。 清末政治制度改革失败还有以下几个原因： 一、改革缺乏强有力的领导。 清末政治制度改革的前期领导是慈禧太后，后期是摄政王载沣。纵观慈禧一生，思想并不守旧。不过她日常关注较多的是她个人的权势、地位。1898年在顽固大臣的挑唆和包围下，西太后一手扑灭了戊戌变法，然而两年之后，她又在西安亲自颁谕宣布变法，1905年则进一步接受臣僚的意见，同意实行宪政。慈禧对于变法的两种截然不同的态度，给人以一种感觉，认为她同意改革“不过是对于国内不满的搪塞、贿赂和对于外国无力的软弱屈服，都是政府无能的表现”〔2〕。 使人们对她发动改革的诚意表示怀疑。不过，由于她临朝听政数十年，掌握清朝大权，尽管有人对立宪不满和怀疑，但惮于她的专制淫威，对她的懿旨懿训还不敢违抗，在她去世前，各种新政尚能照常推行，朝政大局也尚能保持相对稳定。1908年慈禧太后去世，“使王朝失掉了一个最能干的人物”，“失去了维系这个解体的国家的强手”，“加速了人们久已期待的内部崩溃的危险”〔3〕。继承皇位的是3岁的溥仪，由其父载沣监国。载沣主持朝政，使“朝廷当时失去了中心人物，令人发生一种空虚之感”〔4〕。“他没有时代所需要的魄力和才干”〔5〕。皇族内部围绕着权力，明争暗斗。光绪帝的皇后隆裕太后与载沣不谐。当时满洲贵族新派人物、两江总督端方是载沣的左右手，1904年11月隆裕太后借故解除了端方的职务，想以对端方的罢免“在政治上制服摄政王”。在朝政的处理上，载沣“施治寡术，用人无方”。他监国后，有见大权旁落，深感皇室的危险，拼命加强皇族集权。官制改革中，政要多用亲贵，竭力排斥和打击汉族官僚。他以戊戌年间袁世凯曾出卖其兄光绪，借口袁有“足疾”，解除袁的兵柄，将他逐回河南老家。湖广总督张之洞有见于此，“震惊无所措”，为求自保，自动交出所编新军，请改隶陆军部，于是，载沣任命铁良为兵部尚书，将兵权收归到自己手中。载沣的所作所为“其主要目的就是如何把权力集中在自己手中”，“一切努力只是拼命抵挡或推迟国家的破产和政治革命”〔6〕。 在第一届责任内阁中，新内阁以奕劻为首，皇族成员占了5名，且掌握军事、 财政、外交等重要部门。载沣这样做，只是“形式上的加强，非但不能使自己强大起来……且这种做法只能激起汉人的排满情绪”〔7〕， “越发加深种族的反感……并认识到当此内忧外患日深之时，为了保住国家，决不能把政权交给如此自私自利的满洲朝廷”〔8〕。从而使统治集团内部本来就已很深的矛盾更加激化。主持军机处和外务部、负责官制改革实际领导的庆亲王奕劻素以贪黩著称，与其子载振屡遭言官弹劾，奕劻怀疑言官受大学士瞿鸿禨指使，唆使学士恽毓鼎弹劾瞿，又暗通报馆，授意言官；阴结外援，分布党羽，结果瞿被革职开缺回籍。领导集团内部如此，其他各部尚书之间也是势如水火，互相攻击。学部尚书张百熙与侍郎唐绍仪“因事互相揭参”，结果张遭到申饬，开缺归里，忧愤成疾去世。1907年云贵总督岑春煊入京任邮传部尚书，弹劾靠贿赂而当上侍郎的朱宝奎，为奕劻所不容，于是借口广东会党起事，调岑为两广总督，将岑逐出京师。岑行至沪上，托疾不行，拒绝赴任。统治集团内部矛盾冲突如此，而其他“在位诸臣，人各有心，或阳奉阴违，或始勤而终怠”。这就严重削弱了对政治改革的领导，加深了王朝统治的危机。 二、地方督抚对改革态度冷淡、倍加阻挠，使改革流于形式。 自鸦片战争后，中国权力逐渐下移，地方督抚坐镇一方，军政大权集于一身。义和团运动中，南方八省督抚拒行朝命，实行“互保”，开创了地方对抗中央的先例。“互保”固然保全了清王朝，但也给清朝最高统治者带来了严重不安，引起朝廷“椎心侧目”。慈禧太后在义和团运动后毅然决然宣布变法，实际就包含了“藉变法之名，以收集权之实”。官制改革开展后，新官制的制订和推行，尤其是三权分立的政治原则，打破了历来督抚专制独裁的局面；而地方行政机构与中央各部院对接后，地方事事受制于中央，督抚的人事权大为削弱，中央政府“真有身使臂，臂使指之势，而督抚几成局外之人”〔9〕。此外， 地方议会的设立，使督抚无疑多了一层监督。所以，督抚们对改革大多感到不快。署黑龙江巡抚程德全在奏折中说：“立宪一事，论内阁之担负责任则利于君，论国民之参与政权则利于民，论政体之齐一人心则利于国，独不利于官耳。盖众目相瞩，事理毕彰，欲徇私利则既畏讥弹，欲贪婪则更多顾忌，此宪政实行所以诸者什一，阻者什九也。”由于改革对督抚没有什么好处，“其权不如往日之重，其利不如往日之优。于是设为疑似之词，故作异同之论，以阻挠于无形”。对于中央下达的许多新政改革措施大多阳奉阴违，敷衍搪塞，不是借口“在在需时，非仓促所能告竣”，就是借口“自治程度不齐，延搁不办”，以致中央“所作的努力由于各省统治者的消极抵抗而受到阻挠”，“一令之颁，出国门而受阻……部臣、疆臣显分畛域，疆臣所管辖，部臣不得而干涉之；部臣之所筹划，疆臣或从而抵抗之，政出多门，权无专属”。许多新政始终停留在纸上，不能付诸实施，均与此有关。所以，有人担心说：“现在内患外侮，极为可忧，中外臣工仍以敷衍苟安为计，以倾轧排挤为能，恐安危之数，不在党徒之煽乱，而在政论之纷歧。” 三、众多中小官吏对新政缺乏足够的思想准备和认识，甚至持反对态度。 对于清末政治制度改革，广大中小官吏的态度约为三种：一种是不反对改革，但由于对宪政大多陌生，所以，对改革不知从何着手。正如当时有人指出的那样：“今以旧习惯之官吏，强其执行新政，学非所具，即有欲竭力办事者，亦苦无正当办法，故新政虽颁，上行而下不能效。”的确，仓促的改革，“对于毫无准备而处在古老而原始的环境下的官吏们，实在是件难于应付的事”〔10〕。由于这部分官吏对改革缺乏精神准备和必要的认识，以致许多新政在他们手中变了样，一些本来是“益民之举”，到头来反而成为“扰民之举”，这些官吏的“新政”非但无力，还招来了民怨。一种是对改革持反对态度，这部分官吏又分几种情况：一部分属于思想僵化、顽固守旧。他们认为“今制度若遽行更易，则纲纪必损；纲纪既损，邦本必败；邦本既坏，又何以能立国？”“立宪为我国所未有，而以为西国所专久，舍本从人，适足以滋乱”。“六官之制，绵络百代，今议者不此之察，乃取四千年相承不变之官制一举而改易之，使五、六不更事之少年，假托西法，逞其狂悖，用夷变夏，乱国法而坏人心，其为患固未知所终也”。这些官吏对于新政大多“非阻挠即敷衍”。一部分是出于忧国忧民之心，认为当今民穷财尽，人才消乏，国家形势危迫之至，若再事纷更制度，必“惑乱天下人心，大局不堪设想”。他们主张整饬官常，保存旧章，维持原状，宜“稍纾民力，与民休息”，俟数年之后，阎闾元气大复，庶几民和政举，主张“凡一切改弦更张之举，不论其已经宣布者亦不论其尚未宣布者，均宜暂缓施行”。还且一部分官吏，因为改革将使他们不能再象过去那样贪赃枉法，随意鱼肉百姓，所以拼命反对。“若宪政成，大小臣工无不有一之责成，听人下之监督，其贪墨被宄、败常溺职者上得而罢斥之，下得而攻退之”。这部分官吏是“以一己之私，行阻挠之计”。还有一部分官吏是趁改革之机，大行“网利之图”。自铨选制度改由各部院长官荐辟后，社会上钻营之风大盛。“仕途弥盛夤缘之习，奔走私门，风俗所以日即嚣凌，人心所以日趋险诈，干进者尤以联络权贵为终南捷径”。“权势之家趋者若蚁，一旦得志，凭社假威，狗苟蝇营，名曰运动，至有贿赂运动”。至于各地筹办自治过程中这种钻营投机之风更炽，安插私人亲信，藉端苛敛，任意开销公费。所以，有人说：“新政非不善，实由官之办理不善者有以酿之。”
