大都市边缘区制度性生态空间的多元治理

      修订日期：2011-02-22

      1 引言

      1990年代以来，生态环境问题的全球化使得当前城市竞争日趋生态化，实现经济与生态环境的协调发展已成为可持续城市建设的必然要求，也成为城市参与国际竞争的前提条件。当今广泛讨论的“生态城市”、“低碳城市”、“健康城市”和“生态社区”等城市发展议题的提出，反映了人们对城市生活质量不同的理解和诠释，而这种发展理念的变迁与多样化则源于近年来中外城市治理思想的演变。城市治理是城市规划与城市地理近年来共同关心的重要研究领域，我国城市规模急剧扩张引发的大都市区化，国家—社会权力转移所引发的分权化，城市社会空间分异的持续加强以及城市社会极化和阶层多元化的显现使得城市公共事务治理的复杂度空前提高，单一的政府机制、市场机制和社会机制都不足以成为公共利益的实现机制[1]，公共治理转而寻求政府与其他利益相关者的合作，通过动员分散的社会资源，在多元、持续、相互依赖的集体行动过程中达成共识，以处理渐趋复杂化、专业化和利益集团化的政策问题[2,3]。于是，城市规划、城市地理学科转而从政治学、管理学借鉴研究方法，网络化治理成为当前大都市区治理的重要工具[4～7]。本文将以政策网络(Policy Network)为分析工具来探讨大都市边缘区制度性生态空间的网络化治理策略。政策网络是政策科学领域近年兴起的分析工具，指在特定政策领域内，具有自主性而又相互依赖的社会行动者在应对共同问题的过程中因频繁互动而形成的相对稳定的社会关系形态[8,9]，具有多元的行动者与目标、资源的相互依赖性以及较持久的关联互动形态等特点，主张通过公私合作、资源共享与共同协商以达成解决问题的共识；制度空间则指的是特定地理区域被特定政策、法规所界定和推动的现象[10]，是政府力量强制介入的结果，具有典型的政府主导的治理特征。以城乡混合与过渡为基本特征的大都市边缘区“制度性生态空间”的网络化治理揭示出政府“自上而下”的控制规范与转制社区“自下而上”的发展需求及其他多元社会利益团体参与推动下的空间治理政策的选择与演化过程，透视出多元利益主体在城市边缘区社会——空间转型过程中复杂纠缠的权利关系。

      2 研究背景

      1970年代以来，全球产业与生产空间重构的重要特点之一就是新兴产业的区位选择趋向高质量的生产和生活环境，这一全球化转变的空间需求造成了城市景观的商品化，为了吸引投资和观光客，城市景观与城市营销在全球城际竞争中的重要性也大幅提升。因此，在打造城市形象的热潮中，通过组织富有吸引力的城市空间以集聚全球资本、落实城市定位和塑造城市形象成为当前世界城市竞争的重要手段[11]，以绿色生态空间为代表的优质城市空间的营造成为政府、开发商等城市空间生产者实施资本积累的重要途径。

      广州市海珠区是珠江入海口的冲积岛屿，位于广州市老城区南部，是广州城市边缘区的重要组成部分。长期以来，海珠区南部原新滘镇地域范围内保留着较大规模的果林，对广州市生态环境起着重要的调节作用，被誉为广州的“南肺”。1999年，广州市政府在海珠区东南部划设了“广州市海珠区果树保护区”(俗称“万亩果园”，图1)，并颁布了《广州市海珠区果树保护区总体规划》。万亩果园总面积2837.096h，现有果树种植面积1118.29h，是典型的亚热带潮成三角洲平原湿地和广州市著名的水果生产基地，同时还承担着667h基本农田保护的任务。2000年，番禺、花都撤市设区的行政区划调整使得万亩果园的地理区位优势更加凸显，由“南肺”一跃而成为广州市的巨型“都市绿心”。

      

      图1 万亩果园保护区区位图

      Fig.1 The location of Wan-mu-guo-yuan Area

      资料来源：广州市城市规划局，广州市海珠区果树保护区总体规划，1999。

      万亩果园的地理区位、生态价值和发展环境受到了社会各界的广泛关注，由于空间制度体系的差异而形成了与周边地区完全不同的发展局面，成为把广州市打造成“生态优先”的国家中心城市的重要一环。由于万亩果园所在区域的聚落特征仍然是城乡交错的“城市边缘区”，处于乡村向城市转型的过渡地带，其社会——空间结构正经历着急剧的转型，城市与乡村的矛盾、保护与开发的冲突杂糅在一起，多元利益主体参与下的空间治理难度和复杂度空前提高，但也因此具有了我国转型时期空间治理研究的典型性和代表性。

      3 万亩果园空间治理政策网络的构成

      各种各样的角色和力量深刻影响着城市作为一个具体地点的性质和内涵[12]，城市中的各种社会行动者因共同面对的问题而结合在一起，在寻求解决方案的过程中博弈互动而形成政策网络，城市治理由政府主导的管理主义向政府与其他利益相关者合作的城市企业主义转变[13]，“治理”不再是政府对地方的上与下的层级关系，而是兼顾社会行动者的多元竞争与合作关系。虽然利益相关者各自的目标并不一致，但他们在互动过程中相互交换资源，并通过凝聚共识使得政策执行更加顺畅，空间治理的效率得以提升。