中图分类号：K928.5文献标识码：A文章编号：1000-0690(2011)03-0272-08 修订日期：2011-01-21 城市公共服务设施是城市社会性服务业依托载体，是由政府直接或间接供给，服务于社会大众的教育、医疗、文体等城市社会性基础设施。城市公共服务设施具有强正外部效应特征，其供给及空间分布事关城市居民生活质量和社会公平，成为引导不同阶层社会群体空间竞争和冲突的重要因素，是国内外城市科学相关研究中的一个重要领域。 二战以后，西方国家公民社会崛起，城市公共服务的社会需求及供给范围不断扩大，经过市场化[1，2]、分权化[3，4]及第三部门参与改革[5，6]，城市公共服务供给模式先后经历了政府单中心供给、政府与市场或政府与第三部门双主体联合供给，以及政府、社会、市场及个人多元主体供给三个阶段，城市公共服务研究理论是一个从重视政府到重视非政府组织，从重视提供者到重视消费者，从重视公共管理到重视公共服务，从重视单项服务到重视服务体系的过程，利益取向的公共性和公共权利运行多向度是公共服务供给改革的本质趋势，目的是期望实现公共服务供给效率和公平的均衡。 区位选择是城市公共服务设施科学配置与布局、实现效率与公平最大化的基础。公共服务设施区位选择不仅仅关注区位效率，更关注设施布局的空间可达性和分布公平[7]。其空间公平包括供给公平、可达性公平、利用公平及(满意度)结果公平[8]。可达性是表征公共服务设施空间公平的重要指标，美、英等国家学者十分重视城市公共服务设施可达性研究，主要集中在两个方面，一是在特定空间尺度范围下(如邻里尺度)建立一种新方法，度量到特定公共服务设施如公园、学校及商业服务的可达性[9]；二是结合居民的社会经济属性地位探讨城市公共服务设施布局的社会分异[10，11]。结果表明城市公共服务设施供给过程中“人的贫困”和“地的贫困”同时存在[12]，其空间分布不公平和社会分异特征显著。政府公共政策对城市公共服务设施空间格局形成有重要影响，分权化和市场化改革是驱动公共服务设施空间分异的重要力量，尤其是制约弱势群体充分的公共服务设施使用机会，促成其空间格局的社会分异特征[13]。 与西方相比，中国在城市公共服务设施供给理论研究与实践上都有较大差距。改革开放以来，中国城市公共服务设施供给研究主要集中在配套指标体系、规划实践及空间分布研究视角。首先，市场机制的作用使居民群体的公共服务设施需求分化，原有的“千人指标”和“占住宅建筑面积的比重”的公共设施配置体系急需市场经济调节的有效补充[14，15]；其次，土地和房地产市场化改革使城市空间资源占有和使用具有不平等性，居民经济收入的多寡将直接影响他们对城市社会空间资源的可进入性，致使生活消费行为场所的空间结构也呈现社会阶层化差异[16，17]。因此，转型期以来的社会经济综合改革使城市公共服务设施布局的空间公平和社会分异呈现出与计划经济时期截然不同特征。而基于空间可达性视角探讨公共服务设施供给的公平性，被认为是地理学服务于城市社会公共资源配置关键视角[18]。 中国1978年以来的改革开放过程，被认为是最具实用主义和渐进主义特征的[19，20]一种典型和理想的“体制转型范式”[21]。社会经济体制的多重性转型特征使经济、社会和政治格局发生了根本性变革，改变了传统体制下的一元利益格局和城市公共服务设施供给主体结构及其运行的制度设计，是驱动社会公共资源分配和权力地域公正矛盾产生的根本动力。转型期城市公共服务设施供给模式研究有利于城市政府职能定位转型及社会公共资源供需矛盾的解决，具有一定理论和实践意义。 1 研究设计 在我国传统公共服务体制中，政府包办城市公共服务设施供给全过程。而社会经济体制的综合转型，使社会和市场成为公共服务设施供给主体，促使公共服务设施供给主体和供给模式多元化发展。但转型期城市公共服务设施供给具有显著双重属性，一方面是市场机制引入，另一方面传统体制特征还广泛存在，是城市公共服务设施供需矛盾产生的重要原因。 传统公共物品理论认为城市公共服务设施的公共物品属性特征突出，政府公共组织才是公共服务设施最适合的供给主体。从1970年代开始，随着经济学对公共物品社会经济属性探讨逐步的深入，城市公共服务设施也可以划分为纯公共物品类、准公共物品类和非公共物品类公共服务设施。城市公共服务设施公共物品属性的分化，是城市公共服务设施供给模式变革的理论前提。转型期以来，供给主体的多元化为转型期城市公共服务设施供给模式变革提供了现实基础。 基于上述认识，城市公共服务设施供给模式可以界定为由供给主体结构及其相应制度设计构成的供给体系。其中供给主体包括政府公共部门、市场企业组织和社会非营利组织三种类型，制度安排包括供给决策机制、生产提供机制和管理监督机制。本文以定性归纳为主要研究方法，探讨在公共服务设施公共物品属性变革及供给主体多元化的背景下，城市公共服务设施供给主体结构、相应制度设计变化及形成机制。 2 计划经济时期的公共服务设施供给模式 2.1 社会经济背景 改革开放前，我国实行高度统一的计划经济体制，其特征是多层结构的行政管理和指令性计划控制。在城市职能定位上，地方城市政府仅仅是计划经济体制下的一个生产单位，缺乏社会经济发展自主权；“一元”管理体制使政府几乎控制所有的社会领域，包括组建事业单位负责提供城市公共服务设施。 2.2 城市公共服务设施供给特征 1956年的社会主义改造完毕，市场私营组织及自主性质的社会非营利组织都不复存在，政府公共组织成为城市公共服务设施唯一供给主体。城市公共服务设施供给形成如下特征。
