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随着中国快速大规模的城镇化进程，城镇人口和产业集聚带来的就业岗位、基础设施、住房和公共服务设施的矛盾日益加剧，而城镇空间的快速扩张和蔓延式发展又成为众多矛盾的焦点。本文从规划理论和经济学理论出发分析了城镇空间扩张的内在动因，通过综述英美日等国家针对城镇空间扩张而采取的土地利用控制政策的经验提出了对策建议，并通过比较研究探讨了城市土地利用的合理标准问题。研究表明，资源环境条件是城镇密度的先决条件，基于亚洲大部分国家的资源环境基础和发展中国家的实际情况，集约化的城镇空间是我国最现实、最合理的选择；交通模式、土地开发模式、住宅开发模式、道路交通税制等是影响城镇密度的关键因素，因此，公共交通比例、住宅开发形式的选择等是对城镇空间密度进行调控的重要手段；城镇密度（人均土地利用指标）的最佳标准应根据交通模式、土地开发模式、住宅开发模式等条件的不同而区别确定。欧美研究学者提出的紧凑型发展模式下的城镇合理人口密度大致在70～150人／h
之间。基于分析和比较，本研究建议集合住宅比例在80%以上的我国大中城市的人均城镇土地利用指标采用人均80～105的标准，并应在实施过程中从严控制。
，2001～2005年期间，这一数值增加到大约21.9万h[7]，耕地面积的大幅缩减使粮食产量与消费量的缺口逐渐加大。不仅如此，大规模圈占土地，盲目规划建设各类开发区、新城、大学城，严重地冲击和搅乱了正常的土地市场秩序，造成巨量的土地收益流失，农民利益受到严重侵害。由于农民失地而带来社会问题，已经成为国土资源管理的突出矛盾，危及社会稳定[3,8]。认识到“冒进式”城镇化的种种弊端，2006年以来，我国提出了健康城镇化的要求，对新增城镇土地利用实施了严格的管控，从一定程度上遏制了城镇土地的空间扩张。2008年的世界金融危机造成东南沿海地区大量农民工返乡，也在一定程度上促使内陆地区城镇化进程有所减缓。 然而2008年以来，国内外经济环境发生了很大变化。为了增强抵御外部风险的能力，减轻国内外经济环境变化对我国的不利影响，国家提出了内需型增长战略，并以此为导向出台了一系列扩大国内需求的措施。在新的形势下，城镇化成为应对外部形势变化、扩大国内需求和调整经济结构的重要抓手和政策着力点，也成为调整城乡居民的一次收入差距、优化城乡经济结构的措施之一。在此背景下，很多地方启动了新一轮的新区建设和造城运动，城镇空间扩张的问题再次成为社会关注的焦点。 城镇空间扩张的合理限度是什么？应该如何实施有效的土地利用控制？本文试图分析城镇化进程中空间扩张的内在动因，并回顾其他国家在城镇化过程中应对空间扩张的经验，从而探索城镇空间扩张的控制方法和合理的土地利用指标，对我国城镇土地利用管制提出建议。 2 城镇空间扩张机制 城镇空间扩张机制是近年来城市研究的热点之一。关于城镇空间扩张的原因，存在诸多解释[9]。归纳起来，主要有以下几个方面：一是社会经济结构的变化。城镇化带来城镇人口增加和核心家庭比例的提高，带来新的住宅用地需求，工业和商业服务业的发展带来用地需求的增加。二是土地价格的作用。城市中心的房地产价格过高导致城镇人口的住宅需求得不到满足，因而土地开发向成本较低的外围地区扩散；三是生活方式的转变。更多的人们向往郊区田园生活，而私家车的普及和通讯技术的发达扩展了人们的日常活动范围，居住地和工作地不再局限于城市中心。这些内在需求推动了城镇空间的扩张，因此，在城镇化的过程中城镇空间扩张具有一定的必然性，在土地价格和生活方式转变等新因素的作用下，城镇土地的增长速度超过城镇人口的增长速度是正常的。 大量实证研究表明，城镇空间无序扩张存在很多负面效果。在经济方面，交通、基础设施和公共服务设施的供给成本将会提高，服务效率降低，出现土地闲置和低效利用的问题。交通量增加和交通拥堵等问题的出现会显著增加通勤费用[10]。在环境方面，城镇空间扩张不但带来环境污染和噪音等问题，而且对城市周边绿地的蚕食会导致景观的破坏和生态服务功能的下降。在社会方面，城镇空间的扩张可能会导致传统文化的消失甚至是不同社会阶层的隔离，交通拥堵还给人们造成精神上的损害，对小汽车的过度依赖加大了人们生活品质的差距，使部分居民沦为交通弱者[11,12]。 可见，在具有合理性的同时，城镇空间的扩张也会带来许多问题。经济学家将城镇“过度”扩张而带来的社会负效应（也就是说负面效果超过正面效果）称为“城镇的蔓延式发展”[13]。然而，迄今为止，关于何为“过度”还没有足够明确和统一的认识，关于城镇空间扩张是否超过合理限度的大部分论断都停留在经验主义的范畴。从这个意义上说，如何全面、客观地评价城镇空间扩张的成本与收益是需要探讨的重要研究方向之一。 随着人们环境意识的提高，限制城镇空间任意发展，通过积极的手段对城镇空间蔓延实施控制逐步成为普遍共识。纵观世界各国采取的相关政策，大致可以分为规划政策和财税政策两类。其中，规划政策是从土地利用、交通需求管理等方面对城镇空间结构进行调整，使之达到“理想”的目标。财税政策则是对由于城市扩张而增加的生态服务成本、交通成本、基础设施成本和损失的城市文化价值进行合理的收费，并通过税收的再分配对之进行补偿，使资源的配置在新的条件下达成平衡，与合理的规模和密度相适应。
