清廷入主中原後，歷經戡定内部叛亂，平定邊地巨患，驅除外來侵略等無數戰爭。無論戰事規模大小，只要戰端一開，用兵與籌餉關係最重，賴内外名臣搘拄其間，卒能鼎定盛世。即令咸同年間太平天國與英法聯軍迭相威逼，戰時財政仍在捉襟見肘中得以協濟，故能確保衰世苟延。辛亥鼎革，清廷倉促應戰，雖極力擴充軍備，刻意經營内款外債，傾其積蓄内帑，甚至變賣家產，然未能挽救敗局。宣統年間清查財政，歲入數額逾咸同時期三倍以上，正在銳意舉辦西式預算，財政經驗較過去更爲豐富，面對鼎革變局，卻仍難逃厄運。 辛亥丕變歷時雖短，卻是一處值得研究的學術富礦，清廷戰時財政運籌問題顯然是這一富礦中更值得發掘的珍稀礦源，① 它所折射的不僅是清廷應對戰時財政的窘境，更顯示出數年來財政改制趨新歷程突遭厄運之後的脈動紊亂，以及因各項制度變革導致内外疏離的極端態勢。 一 由預算軌道轉向戰時財政 宣統元年（1909）開始，度支部督責各省清查財政，並在此基礎上試辦西式預算。預算編制雖不甚順利，但確實開始走上規範財政的軌道。尤值得稱道的是，宣統三年的預算編制更合乎西方預算的軌轍。第一年的預算編制由於缺少經驗和各省自爲風氣的慣性，不得不實行分省分署编制的辦法，部臣也認識到，這違背了西方諸國通行的預算編制做法。自宣統三年上半年起，實行按國家收支分類編制法，“入款則以田賦、鹽務等爲綱，出款則以外交、民政、財政、軍政等爲綱，眉目釐然，漸合繩尺。於歲入之疏漏錯誤者，則電知各省，逐加釐正，俾歸翔實；於歲出之浮多增冒者，則會商各部，權衡緩急，冀免虚糜”。② 與此同時，特别預算制度，預備金制度等預算輔助制度也已經建立起來。③ 自然，規範和統一財政的歷程並不總是和諧的。試辦預算中，軍政費用的比例和規模如何確當處理，是預算编制過程中一個相當棘手的問题，由此也引起了度支部與陸軍部、軍諮處大臣之間的矛盾。 軍政預算支出数字當時有兩個來源，一是來自各省清理財政局，二是來自各省調查陸軍財政局。兩者造報的數字有較大出入，後者所報的數字大於前者。沈鑑研究調查陸軍財政局的造報數字後發現，宣統三年陸軍經費預算中，各省新軍經費支出達5 400餘萬兩，旗營和緑營兩者經費達2 200餘萬兩，整個陸軍財政預算將近1.1億兩。陸軍財政占各省預算的比例，最少者爲16％，平均扯算也有40％—50％。④ 這説明，各省預算支出中，將近一半的財力用於陸軍經費。若按照度支部編制、經資政院審核的總預算數字看，陸軍部門自己核算的財政支出總額已占到將近37％。⑤ 主管全國財政的度支部事實上不太贊成維繫如此龐大的軍事實力。早在宣統元年八月，度支部單獨向内廷密奏財政窘迫情形，對各項新政同時並舉的現象隱加詬病，暗批練兵計畫無限擴張，⑥ 預示着部臣矛盾的潛在性。報界認爲度支部與陸軍部矛盾的焦點是載澤堅持節儉主義，而蔭昌力主軍備擴張。關於兩部糾葛的細節，宣統二年夏季，《申報》有一個相當到位的報道： 度支大臣澤公向持節省經費主義，因之，與陸軍大臣蔭昌頗有意見。聞軍事上各項費用近來頗有不能應手之處。近畿各鎮有歷兩月之久，而度支部應撥之餉項猶未撥發者，雖經陸軍部迭次催撥，度支部均以無款應之；即預算案規定之款亦未能照數撥解。端陽節前，陸軍部因無款開發部中薪費，特向某官銀行借銀三萬，利息至三分之巨。聞度支部於此項利息有決不承認之説。或謂本年秋操需款一百餘萬，將來提撥時，不知又當費幾許糾葛也。於此可見，澤、蔭兩大臣意見之深矣。⑦ 其後各省財政監理官密告度支部，各省軍政經費之巨令人咋舌，外省財政無法承受如此重負，“甚至廣西、貴州小省，亦須二三百萬，若不及早設法，將來日加擴充，將何以支給？”⑧ 建議載澤與軍諮處協商解決。軍諮大臣反而提出尚有十八鎮新軍未能编練，軍費缺額達六七千萬，要求度支部承擔。載澤斷然拒绝，態度極爲冷淡。⑨ 宣統二年預算編制過程中，度支部推行量入爲出的方針，力謀收支平衡，督責各省壓縮行政經費支出，軍政經費自然需要壓縮。陸軍部和軍諮處卻漠視度支部的屢次聲明，直接向各省通電聲稱，軍費萬不可壓縮削減： 現值時艱日迫，急應擴張軍備。貴督撫、提督、將軍、都統，夙矢公忠，當能力顧大局，各任其難。查各省報部預算案内，於按年編練鎮數諸多末符，曾經本部電請追加在案。至所有已經編練之新舊各軍經費，貴督撫、提督、將軍、都統，無論如何爲難，未便輕易核減。本處部即按照業經報部册籍爲貴省軍事經費。本處部有國防專責，理應統籌，希冀查照辦理。⑩ 這一電文與度支部削減財政預算的精神針鋒相對，軍事首腦機關與度支部的矛盾暴露無遗。 宣統二年七月，軍諮處大臣貝勒載濤主張，一切軍費均按照光緒三十四年、宣統元年用過數目，一律專歸軍用，不得挪作他用： 即關乎舊軍各項事宜，有應行裁改、整頓者，亦應由軍諮處、陸軍部會商辦法，以圖改良，不得任意裁并；其舊有之款仍當專歸軍事之用，不得挪移、指撥，致誤軍需。(11) 各省督撫對此矛盾現象無所措置，深感爲難。(12) 陸軍部奏報本部預算的摺稿也體現出對度支部預算案極端不滿，認爲該部列出的數字與本部編制的數字多寡懸殊，“現在國防重要，如僅據度支部預算數目，則明年辦理軍事愈形棘手，必致將軍諮處前經議覆本部按年籌備事宜大半不能實行舉辦，届時倘有遺誤，關係大局，何堪設想！”(13) 該部還聲稱，“君上大權所定及法律上必需之一切歲出，非與政府協議，議院不得廢除減削”，以此來反對資政院的削減動議。(14) 事經載澤與内廷疏通，軍諮處方答應少量核減本衙門預算支出。(15)
