2008年5月，作者曾据本文初稿在日本京都大学人文研究所狭间直树教授主持的研究会做报告，对狭间直树、石川祯浩、袁永泉、黄东兰、桑兵等教授提出的建议和意见，特别鸣谢！ 1906-1911年的清末官制改革，效法日本试图移植西方近代宪政体制，但伴随宪政理论引入的地方官制与地方自治概念①，如“地方官”及“地方税”等，看似能够归类指称中国的固有事物，实则与清朝既有官制层级和规制运作难以对应，导致朝野舆论对总督、巡抚的去留、谘议局与督抚的权限、“国家税”与“地方税”的划分众说纷纭，改制过程曲折反复，举步维艰。直至清亡，官方颁行的正式法令规章里，直省始终没有成为立宪政体中的“地方”层级，而在官制改革层面，督抚究竟是中央政务官抑或地方行政官，亦一直悬而未决。民国时期，关于省制问题争议不断，根源也在于此。 受到外来观念影响，学界用宪政理论的中央与地方观念看待中国固有的政治制度，似乎已天经地义②，故对清季“地方”概念及其指称的对象曾引发长达数年的困扰与激烈争议，几乎视而不见。尽管已有学人注意到清代督抚身份的两重性③，但相关研究成果还是较多套用“地方行政制度”的概念模式，通史则据以概述历代政制沿革，专论则用来讨论清代政制或清末官制改革，均将清季改制前后的外官制(包括省级行政建制)，明确划归“地方”官制层级。④这种将近代欧美、日本宪政体制的“地方”模式，对应比附中国政制的作法，虽然易被重构的知识系统教育出来的今人所接受，却与历史本相差距甚远。 有学者已注意到清代官制的“地方”与后来有别，尤其在省一级。1947年出版的施养成《中国省行政制度》一书认为，由于1907年的直省官制未能全面实施，“故省于清代法律中终未成为地方行政区域”⑤。1960年代瞿同祖所撰《清代地方政府》，以州县官及其幕友、长随、家人为考察对象，其所谓“地方”是州县，并不包括督抚司道及知府等层级。2007年有人注意到督抚与部院、督抚与谘议局矛盾冲突的若干细节，认为“当时的地方官制改革方案尚未最终确定，督抚的职责权限多有模糊之处”⑥。不过，因咸同以后督抚势力大幅度扩张，被视为权力从中央下移到地方的表征，而督抚自然被视为“地方势力”的代表。这样的看法已经普遍到几乎等同于公论，令人难以跳脱。 一旦用近代中央与地方的观念指称清代政体，且渐成约定俗成的常识，无形中便成为认识事物及研究历史的前提。即使一些对于观念制度的历史与时代意见之分辨，已有高度自觉的学人(如钱穆)，也未能察觉用中央与地方的概念，解读中国政治制度史的似是而非。对于公众乃至一般学人，当本来倒上去形成的观念，顺下来完成重构史事的过程时，就由历史的认识变为历史的本事，再用这一套观念看待固有体制渊源流变，表面顺理成章之下，古今制度与人事本相愈加隔膜。⑦ 事实上，自清季变制肇始便接受中央与地方的概念，且在公私文书中使用此类名词的朝野官绅，一旦随改制深入而必须面对中外观念体制的纠葛时，无不百般困惑。透过制度嬗变进程中观念制度不相凿枘引起的紊乱，可深究近代中国知识与制度变动的错综曲折，解读百年来制度兴革与历史文化的紧密联系。 一、“中央”、“地方”与内外官的不对称 清廷正式使用“中央”与“地方”的概念进行政体改制的讨论，肇始于1906年五大臣出洋回国的奏报。⑧清季内外危机频至，朝野强烈震撼，统治者已意识到变法图存的必要与紧迫。而日本战胜俄国，使清廷颇感意外之余，开始倾心于君主立宪政体。随着科举停罢，官制变革成为当务之急，仿行宪政的改制，在五大臣出洋考察结束后正式提上议事日程。 丙午改制前的清代既有官制，以文武及内外划分为不同系列，与东西洋宪政体制的中央与地方官制划分并不对应。⑨1906年8月25日，戴鸿慈、端方等奏请改订全国官制以为立宪预备，提出改订全国现行官制的8条建议，拟按立宪政体模式，将清朝原有官制划分为中央与地方两部分，试图消除既往内外不分的弊病，改变满汉复职、尚侍并列、督抚与部院平行牵制的混杂结构，划清中央与地方权限，保障政令上通下达。该折对比各立宪国家政体，检讨本朝既有政制弊病：“各部用其权以裁制督抚，若不量地方之情势，则善政几不得举行，督抚张其权而轻视各部，又破坏一部之机关，而政令几同于虚设，彼此之龃龉尚小，事机之贻误实多。”改革所应达到的目标：“宜明定职权，划分限制”，疆吏与部院各有责司，不相推诿。⑩ 戴鸿慈、端方所奏，正式提出仿行立宪政体，依据西方立宪国家的经验，参酌中国体制，规划了官制重组的基本方略。与外官改制联系最关键的部分，一是划分中央与地方之权限，二是“变通地方行政制度，以求内外贯注”。改变既往官署层级过多、辅佐官吏缺乏、未实行地方自治三大弊端。(11)推崇地方自治，希望各省州县能以自治辅助官治。改制虽以立宪政体为目标，介绍了多国的政制情形，但总体倾向于采用日本的中央集权模式为蓝本。 值得注意的是，该折虽总体明确以中央与地方官制对应清朝原有的内外官制，但文本在涉及具体内容时，使用的概念却彼此混淆，相互矛盾。如变革地方官制的设想，注意到原外官层级太多，拟仿照普、法等国采用三级制，于“省中制置各司，宜略具中央政府之规范，并宜设一省议会，以拟国会。一切法律与国法不相违背者，可任其因地制宜，自行发布，然后能与地方利弊相应，而实收佐理之功。”(12)据此，省究竟为中央政府的外派，抑或地方政府的层级？其行政属性仍不免模糊。怎样才能与中央集权为主的改制取向适应，这给其后的政体改革带来不少困扰。
