转包是指中标施工单位(以下简称“转包人”)签订合同后，将工程转给其他单位或个人(以下简称“转承包人”)实施，从中收取管理费或利润，不履行合同约定的技术、质量、安全、进度和造价等义务的行为。目前，建设工程领域转包问题非常突出，且呈新趋势和新特点，极具隐蔽性，给审计认定转包问题设置了障碍，增加了难度。 审计认定转包的难点 转包人以自己的名义投标，在形式上投标条件符合招标文件要求。近年来，建筑市场竞争日趋激烈，一些具备施工资质、施工能力强、企业信誉好的施工单位，由于缺乏有效的“资源”，中标率非常低，造成企业施工任务量严重不足，难以维持正常经营。另一方面，一些掌握“资源”而中标率高的单位和个人，因没有招标单位所规定的施工资质条件，需要借用相应施工资质进行投标。这样转包人和转承包人很容易达成协议，即转包人出借资质获利，转承包人靠中标项目施工获利。转包人和转承包人从各自利益出发，相互配合。在项目投标过程中，从开具介绍信、委托函，到提供营业执照、资质等级证书、信用等级证明等相关手续，以及资格预审文件，商务标和技术标等投标文件都是由转包人提供的。同时，现场勘察和答疑，开标和评标的参与人员也由转包人委派。为了满足招标文件的要求，双方还经常弄虚作假编制资格预审文件中的施工业绩，将施工合同、竣工验收单中的合同造价、竣工面积等内容进行造假，夸大施工业绩。如转承包人在某项目的资格预审文件中，将施工业绩中涉及的五个项目全部进行了造假处理。其中，竣工验收单上所列的建设单位、设计单位、监理单位的公章全部是采用电脑制作伪造的。审计时，若仅核实招投标文件及相关资料，将很难发现转包问题。 以转包人的名义成立项目部。转包人在合同签订后，将工程项目转包给其他单位或个人。转承包人以转包人的名义成立项目部，通常转包方还委派一名项目经理，参与项目管理。项目部以自己的名义对外办理材料采购、设备租赁、劳务分包、工程计量、款项拨付等业务。从合同签订及对外联系的主体看，合同履行主体仍然是转包人。如某机场建设项目航站楼主体工程，建筑面积8万余平方米，投资额2亿元，转承包人在中标后，转包人以正式文件下发了成立项目部的通知(以下简称“通知”)。 该通知所列的项目部组成人员包括项目经理、工程技术、质量安全、财务等共计20余人，其技术职称、工作经历等条件均符合投标承诺和签订施工合同所约定的要求。转承包人将上述通知提供给业主、设计、监理、工程质量监督等部门，并依据该通知在当地银行开立了账户。在项目实施中，上述通知所列的项目部人员中，仅有项目经理一人在项目部工作，其余项目部组成人员均没有到位。对此，业主也几次下发书面通知，要求转包方按通知配备项目部人员，但转包方始终没有兑现承诺。并且转包人派驻的项目经理因没有决策权，无法对项目实施有效的管理，根本起不到项目经理的作用。相反转承包人自己委派的项目总指挥掌握和控制了项目的管理，成为名副其实的项目控制者。在相关单位监督检查时，转承包人还将转包人派驻的项目经理推到前台，来应对各方面的检查。这样若审计中不掌握其他情况，不注重细节问题，将难以认定转包问题。 以转包人的内设机构或聘用人员的身份承包工程，使转承包方主体身份合法化。转包方和转承包方为了规避查处，经常利用人员身份做文章。转包方通常将转承包方的人员聘用为该单位的员工或分支机构的负责人，采取签订内部承包责任书等形式，明确双方的权利义务，将转包变成内部承包行为，这是目前比较流行的一种转包方式。如某高速公路建设项目招投标之前一年，刘某确信能够承揽到该工程项目，找到具有施工资质的某央企总公司，想有偿借用其资质承揽工程。双方在资质使用、资金投入、管理费(挂靠费)上缴比例等问题达成默契后，该企业将刘某聘为某省分公司的经理，刘某随即以央企总公司名义成立某省的分公司，即办理非独立法人的工商登记、税务登记等相关手续。除了借用转包人施工资质外，该分公司的资金和人员都是由刘某投入和聘用，因为此类分公司是为了承揽项目而成立的公司，短期行为严重，具有资金规模小、人员素质差、管理不到位的特点。这些分公司以转包方的名义参与投标过程，更具有隐蔽性，既可达到以假乱真的目的，也给审计认定转包设置了障碍。 业主、监理及相关职能部门缺乏有效的配合，加大了审计认定转包的难度。审计机关对转包项目的认定及处理处罚，将涉及业主、监理和工程质量监督等建设行政主管部门，而这些部门无论是从切身利益的角度出发，还是从维护中标单位利益，都不会积极主动配合审计机关，相反，还经常给审计确证设置障碍。如某机场建设项目，中标单位将工程转包，因转承包方技术力量薄弱、人员素质差，未按设计要求施工，导致浇筑的200余平方米的混凝土楼板断裂和局部塌陷，候机楼大厅连廊的12根混凝土柱出现烂根等质量事故。审计组在找到工程质量监督部门负责人取证时，该负责人回避质量问题是转包造成的，站在施工单位的角度为其推卸责任，将工程质量事故的原因解释成商品混凝土供应不及时造成的，并不是转包造成工程质量事故所带来的损失额度，明确质量事故承担主体等相关取证设置了障碍。 审计认定转包的法律法规缺乏可操作性，加大了审计风险。目前，审计认定转包主要依据招投标法、建筑法、合同法、建设工程质量管理条例等法律法规。这些法律法规只是规定了转包是指承包人将工程全部或肢解后转包给他人，不履行合同约定的义务。但是，对转包认定的构成要件，如何区分转包、挂靠和合理分包缺乏具体判定标准。审计在认定具体项目转包时，在完成人员管理、工程管理(技术、质量、进度、安全等)、财务管理等相关取证后，具体引用法律法规时，难以对号入座认定转包，加大了审计风险。
