中图分类号：C913.5 文献标识码：A 1959年《儿童权利宣言》会议对儿童福利作了如下定义：凡是促进儿童身心健全发展与正常生活为目的的各种努力、事业及制度等均称之为儿童福利。儿童福利政策是实现儿童福利的政策保障，包含三个方面的内容：第一，涉及的对象为所有儿童；第二，对儿童衣食住行的基本生活条件的保障；第三，为儿童提供能够最大程度实现自我、参与社会、全面健康发展的保障。社会的发展变迁、科学技术的进步，使得人们的生活水准不断提高。伴随着家庭结构和生活方式的改变，儿童的生活环境也在不断发生变化。在新的社会环境下，如何实现儿童健康、全面发展已成为新的课题。20世纪末日本儿童福利政策的思路转换和基于此思路的实践为我们提供了有益的参考视点。 一、日本儿童福利政策的确立和发展 (一)以儿童保障为根本的儿童福利政策的确立 第二次世界大战后，日本积极建立新的儿童福利体系。长年的战争导致国民生活困窘，不少儿童流落街头游荡乞讨、甚至靠偷窃生活。另一方面，战争中由于劳动力不足大量征用未成年人参与工厂劳动，结果造成因营养不足、卫生条件差和过度劳累等原因而病倒的儿童数量剧增。此外，长年战争造成大量无家可归的孤儿的生活安置、人身保障也都成为了亟待解决的社会问题。为了改善儿童的生活状况，政府先后制定了《战灾孤儿等保护对策要纲》(1945年)和《有关实施流浪儿童及其他儿童保护等的紧急措施》(1946年)，积极推动对流浪儿童、贫困儿童的救助工作。因此，战后日本的儿童福利政策是从针对流浪儿童和贫困儿童等紧急保护措施为出发点的。 1947年3月，政府在厚生省设置了儿童局主管儿童福利。同年5月，《儿童福利法》正式颁布，这是日本历史上第一部有关儿童福利的基本法，也标志着真正意义上儿童福利政策的开始。《儿童福利法》主要由总则、福利保障，福利事业、寄养和设施、费用、杂则和罚则六个部分组成。与战前基于“国家统治”目的的儿童保护不同，《儿童福利法》的意义可以基本归纳为四点：1.确立了儿童权利保障的基本理念。第一条〈儿童福利的理念〉规定，“所有国民皆应致力于让儿童身心健康地出生以及成长。所有儿童都应平等地受到生活保障和爱护。”2.明确了国家和地方的职责。第二条〈培养儿童的责任〉规定，“国家与地方公共团体与儿童的监护者一起，负有培养儿童身心健康成长的责任。”3.提出了儿童福利对象一般化的基本原则。在指出了对处于饥饿、贫困、疾病状态的儿童进行救助和保护的必要性和重要性的同时，《儿童福利法》第一条规定，儿童福利的对象为“所有儿童”。4.界定了儿童的定义。第四条〈儿童〉规定，“儿童是指未满十八岁者，其具体区分如下，婴儿：未满一岁者；幼儿：满一岁至小学就学者；少年：从小学就学至满十八岁者。”为配合《儿童福利法》的顺利实施，1948年政府又颁布了《儿童福利设施最低标准》，对儿童福利设施的设备、运营等的条件进行了严格规定。通过这些相关法律的制定和执行，日本战后以儿童保障为根本的儿童福利政策体制基本成形。 (二)儿童福利政策的发展 20世纪50年代开始，日本进入经济高度发展时期，与此同时，对相关儿童福利政策的制定也有了进一步的推进和完善。 1951年日本制定了《儿童宪章》，其意义在于首次对儿童的基本权益进行了社会确认，同时对保障儿童权益中父母和社会应承担的职责和义务作了具体规定。《儿童宪章》本身并不具有法律约束力，但却成为了之后日本进行相关儿童福利立法的基本依据和指针。① 六、七十年代，政府先后推出了《儿童抚养津贴法》(1961年)、《母子福利法》(1964年)、《高度精神薄弱儿童抚养津贴法》(1964年)、《母子保健法》(1965年)、《儿童津贴法》(1971年)、《关于支付特殊儿童抚养津贴等的法律》(1974年)、《母子和寡妇福利法》(1981年)等一系列的相关法令，使得儿童福利政策体系得到了进一步地充实。另一方面，在经济快速发展的背景下，国家对于各类儿童福利设施的建设也投入了很大力度，特别是着力建立了一个针对身障儿童的医疗教育体系，后分离为盲聋哑儿童设施、虚弱儿童设施和肢体不自由儿童设施三大部分。此外还设立了精神薄弱儿童保育设施(1957年)、情绪障碍儿童短期治疗设施(1961年)和高度身心障碍儿童设施(1967年)。基本完成了针对需要特殊照顾儿童的福利保障体系构建。 这一时期日本儿童福利政策的核心是向贫困及身心障碍等需要特殊照顾的儿童和家庭提供诸如生活津贴，各类食品、日用品，以及教育、医疗、住房以及看护资助等生活保护和援助，因此，又被称为“国家扶助”。其原则是只有当“需要资助者本人、其法定监护人或居住在相同地点的亲属提交申请后”②，才可享受相关的资助。另一方面，由于受传统“男主外，女主内”生活方式的影响，日本社会的女性，尤其是已婚女性的就业率一直不高，而即便就业，女性也很难与男性达到同工同酬。在此背景下，向母子家庭倾斜也成为这一时期日本儿童福利政策的主要特征之一。如此儿童福利政策在进入20世纪90年代后发生了根本性的转变。 二、日本儿童福利政策转变的背景 (一)儿童福利理念与现实的背离 日本的儿童福利政策是从二战后针对战争孤儿、流浪儿和行为不良儿童的保护对策开始的。1947年的《儿童福利法》明确了“所有儿童，都应平等地受到生活保障和爱护”的儿童福利基本理念，即，并非是以“救贫”或是“慈善”为目的的儿童福利，而是以保障每一个儿童的身心健康成长和自我实现为目标的儿童福利。虽然《儿童福利法》高举着以“所有儿童”为对象的理想，但实际上直至20世纪80年代，日本儿童福利政策的对象原则上仅仅局限于“需要特别帮助”的一部分儿童，儿童福利的主要内容则表现为对家庭贫困或是身心存在障碍的特殊群体儿童的“救济”和“扶助”。这从上述政府颁布的儿童福利相关政策中亦可窥一斑。伴随着时间的推移，儿童的成长环境较之前有了很大的改变，其间政府也曾几次对儿童福利法等主要儿童福利政策进行过调整，但是上述理念与现实的背离一直以来都未能得到有效和实质性的修正。这也成为日本儿童福利发展一个亟待解决的课题。
