2006年12月，科技部、国家发改委和财政部颁布的《国家自主创新产品认定管理办法（试行）》明确规定“经认定的国家自主创新产品将在政府采购、国家重大工程采购等财政性资金采购中优先购买”。2007年12月，财政部发布了《自主创新产品政府首购和订购管理办法》和《政府采购进口产品管理办法》两部管理办法，规定将由财政部和科技部共同制订《政府采购自主创新产品目录》。2009年11月科技部、发改委和财政部联合发布了两个文件——《关于开展2009年国家自主创新产品认定工作的通知》和《2009年度国家自主创新产品申报说明》。由此，自主创新产品优先采购政策受到了在华跨国公司的集体游说，受到美国政府、欧盟部分国家政府的关注。 1 “自主创新产品优先”政策引发争议的过程及趋势 2010年1月，美国国务卿、财政部长、司法部长、商务部长以及美国贸易代表等接到由微软、波音等大公司签署的信函，警告说中国政府正采取系统性的如专利及标准化、反垄断及税收等政策，以损害美国企业的利益为代价来支持本土企业，要求美国政府对中国自主创新相关政策施压。4月，中国、美国商会发布的《美国企业在中国2010》（白皮书）提出，“自主创新产品目录成为外国企业参与政府采购方面又一难以逾越的鸿沟，并恳请中国政府考虑废止《国家自主创新产品认定管理办法（试行）》、《自主创新产品政府首购和订购管理办法》和《政府采购进口产品管理办法》。此外，我们也恳请中国政府考虑废止或修改《国家自主创新产品申报说明》，以履行其在JCCT会议上和美中战略与经济对话中做出的承诺：将外商投资企业在华生产的商品视同于本土企业在本国生产的商品”。 2010年5月，中国、美国商会派出代表团赴华盛顿向美国国会议员和政府官员展开游说。根据中国、美国商会公布的文件，这次游说活动的核心任务之一，就是让华盛顿了解到，促使中国开放市场才是在华美国企业目前最为关心的问题，重要性远远高于汇率问题。5月21日，美国商会会长托马斯·多诺霍在北京进行高级别会晤，表达了对中国政府采购中优先考虑国家自主创新产品的担忧，这将导致美国企业在竞争中处于不利的地位。5月24日，多诺霍在上海又表示，他在与中国领导人交谈之时，也对金融服务、保险、通信、物流、快递等领域存在的投资限制表示担忧。“美国在华企业对中国市场开放程度的担忧程度，已经达到十年以来的顶峰”。同时，通过这一系列游说运作，美国商会成功地将自主创新产品认定工作引发的争议纳入到第二轮中美经济与战略对话（S&ED）的讨论平台中并成为关注的焦点。 2010年7月，通用电气首席执行官杰弗里·伊梅尔特在接受英国《金融时报》采访时，声称通用电气在中国正面临25年来最严峻的经营环境，指责中国政府的保护主义倾向日益浓厚，对外国跨国企业越来越“不友好”。9月13日，“夏季达沃斯论坛”针对“中国投资环境恶化论”进行了“在中国的跨国公司：未来之路”的电视辩论会。基本结论是：中国投资环境在不断改善。 目前，美在华跨国公司对中国创新政策的炒作呈现三个特点：扩大、升级和反复。扩大，一方面是指从自主创新政策扩大到知识产权、政府规制、投资环境等方面，如美国通用电气的请求；另一方面是从美在华企业向欧盟在华企业扩散，如中国欧盟商会发布的《欧盟企业在中国建议书2010/2011》认为，中国2006—2010年出台的一系列政策为包含“自主”知识产权（IP）的产品建立了一个确立其优惠待遇地位的框架，对外国企业和在华外资企业构成了歧视，打击了他们在中国境内开发和销售创新产品的积极性。升级是指跨国公司通过各种渠道将自主创新政策政治化、外交化，成为国与国之间利益博弈的政治和外交事件，如自主创新政策成为中美经济与战略对话的焦点。反复是指跨国公司对中国自主创新政策的态度一会说好，一会说不好，在不断反复中影响我国的创新政策，如夏季达沃斯电视辩论会。
图1 1998—2009年中国政府采购规模 数据来源：财政部内库司统计数据整理所得。 2 炒作“自主创新产品优先”政策的目的 2.1 维护美在华企业在中国政府采购中的利益 1996年我国开始实行政府采购政策试点以来，中国政府采购规模急剧上升，从1998年的31亿上升到2009年的7413.2亿元人民币，年均增长率超过71.79％（见图1）。其中2009年，中国政府采购额占当年财政支出的9.8％，占当年全国GDP的2.2％。按照经合组织（OECD）的测算，中央及地方政府采购金额，一般要占到一国国内生产总值（GDP）的10％～15％。按照目前中国的经济发展速度，中国政府采购规模具有极大的上升空间和潜力，是一块巨大的“蛋糕”。 2007年中国就向世贸组织（WTO）秘书处提交了加入《政府采购协议》（GPA）的申请和初步出价清单。2010年4月26日，中国、美国商会发布的2010年《美国企业在中国》白皮书中对我国GPA出价清单表示了不满，敦促我国在2010年上半年提交一份具有实质意义的、经修改的出价清单。同时，中国、美国商会认为国有企业在中国政府采购中获利。在华美国企业认为将会对进口产品形成“歧视”，并在政府订单的争夺中处于下风。中国美国商会2010年度调查（见图2）表明，“美国企业普遍认为，在政府采购政策之外，中国的创新政策也使其在与国有企业的竞争中处于不利地位，导致销售损失。”
