为提高自主创新能力，进入创新型国家行列，我国2006年初颁布了《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006-2020)》（简称中长期规划）及其配套政策，确定了科学技术工作的指导思想和总体目标，提出了包括政府采购政策在内的60条促进自主创新的配套政策。为落实政府采购政策，财政部、科技部等有关部门又出台了6项实施细则。政府采购政策措施的颁布受到了企业的热情欢迎，但也受到了有一些国外企业和人士的批评，我国新出台的一些政策实施细则做了相应调整，但却引起了政府采购政策与自主创新关系的许多争论。 政策是执政党和政府采取的用以规范、引导有关机构团体和个人的行为准则与行动指南，是具有普适性、权威性和强制性的政治方案，不仅包括法律、规章、规定，还包括政府计划、首脑指示、大会决策等[1]。政府采购制度是世界许多国家发挥政府调控经济功能，体现国家战略意图，促进自主创新的有力手段，也是从需求侧支持本国企业创新的重要政策工具。由于需求的规模和特点是区域竞争力和创新动力的主要决定要素[2]，政府是国防、教育或医疗卫生等的大客户，政府可以作为先导用户承受学习和新产品改进的成本，能使创新型企业迅速降低成本，也可以向企业提供积极信号，从而促进创新扩散[3]。创新更多的障碍是创新的风险和高成本[4]，政府采购是指对一个设计或生产需要进一步的技术开发工作（如果不完全新颖）的尚不存在的产品或系统的购买[5]。政府采购主要包括R&D采购和创新产品采购[6]。Rothwell和Zegveld比较了R&D投入和政府采购之异同，他们认为，政府采购在更多领域更能长期激励创新[7]，P.A.Geroski也分析了政府创新需求质量和数量的意义，认为政府采购政策是一个比研发投入更为有效的激励创新的工具[8]。Birgit Aschhoff和Wolfgang Sofka对德国企业的调查发现公共采购和大学知识溢出同样是成功的，对于经济紧张情况下的区域小企业来说，公共采购尤其有效[9]。欧盟近年对政府采购政策给予了极大关注，一些国家的政府要求欧洲采用政府采购政策刺激创新，2006年，提交给欧盟领导人的Aho Group Report即《构建创新型欧洲》报告建议颁布实施《研究和创新条约》，并提出应在三个方面做出努力，其中之一是构建创新型友好型市场[10]，为创造创新友好型市场，他们建议在建立和谐的制度规则、有雄心的标准应用、有竞争力的知识产权体制和拉动需求的公共采购方面采取行动。2006年9月，欧盟委员会发布一个战略性创新政策文件，高度重视公共采购在创新和创造市场的重要作用，其中一个特殊的关于ICT部门的行动计划是探讨免于限制的竞争前R&D采购政策工具[11]。Palmberg[12]和Saarinen[13]关于芬兰1988到1998年创新商业化的研究表明，48%创新成功项目主要得益于公共采购。Birgit Aschhoff和Wolfgang Sofka还研究了政府采购中存在的问题，如管预算的和执行的政府部门目标不一致，政府采购最大的问题是与私人需求措施不一致，采购过早也可能会导致对创新的阻碍；创新初始成本经常较高，包含着交货延迟或转换成本的风险；招标说明书会把供应商锁定到传统的技术上不允许根本性创新，因此，他们认为需要加强各部门之间的协调，需要将政府采购与私人需求措施结合起来，采购者必须知道消费者购买创新产品的需要以及相应的措施，需要在早期就把供应商的未来供应和将来的需求结合起来，特别是政府要能清楚地描绘未来需求，要在更广的范围内引导更多的企业参与采购，需要加强对采购人员的培训尤其是通过网络分享经验，应把更加透明和容易进入作为起点，政府应避免冗长和繁琐的程序[14]。 实际上，国内外关于自主创新政府采购政策的研究是不多的，国内的研究则更少，我国促进自主创新的政府采购政策落实情况如何，实施细则对配套政策支持情况如何，政府采购政策和实施细则还存在哪些不足等等则更是鲜见研究。 1 我国政府采购自主创新产品政策落实情况 2007年至2008年，中国科学院创新发展研究中心组织了两次大规模调查，调查方式是被调查企业填写问卷，目的是了解《纲要》配套政策的实施情况，对象是国家及省认定企业技术中心企业。第一次调查时间截至2007年6月16日，回收企业问卷1619份，做答企业1598家，其中有166家企业产品被列入《政府采购自主创新产品目录》，占被调查企业总数的10.3%，有1395家企业产品未被列入《政府采购自主创新产品目录》，占被调查企业总数的86.2%。第二次调查截至2008年9月1日，回收调查问卷1720份，做答企业1685家，在1316家被调查有效问卷企业中，有82家企业的产品列入了《政府自主创新产品采购目录》，只占6.23%，93.77%的企业产品或服务没有列入《政府自主创新产品采购目录》中。 2007年，在产品列入《政府采购自主创新产品目录》的166家企业中，民营企业有73家，占44.0%；国有企业（非央企）有37家，占22.3%；央企有15家，占9.0%；转制院所有4家，占2.4%；三资企业有8家，占4.8%；集体企业有3家，占1.8%；其他和不明类型（未作答企业）有26家，占15.7%。如表1所示。
2007年，企业反映政府采购自主创新产品中存在的问题如表2所示。“政府采购招标过程监督管理不够，未营造出公平竞争环境”、“采购人（采购机构）对政府采购制度认识不够，导致政策执行不力”、“政府采购过程中监督不力，导致交易成本过大”、“政府采购预算编制滞后，计划性不强，实施过程中随意性较大”和“采购信息不公开，暗箱操作严重”是目前政府采购自主创新产品中存在的主要问题，分别占作答企业总数的19.5%、18.1%、17.1%、13.8%和11.4%。 2008年，没有列入《政府自主创新产品采购目录》企业中，有553家企业认为政策条件太高，企业努力但仍无法享受该政策；378家企业不知道有政府采购自主创新产品政策；250家企业认为政策缺乏操作性；53家企业认为政府采购自主创新产品政策缺乏吸引力。从自主创新产品政府首购和订购政策落实情况看，仅有39家企业享受了该政策，仅占被调查企业总数的2.96%。未享受该优惠政策的企业中，614家企业认为该政策条件太高，企业努力也无法享受该政策，占46.66%；417家企业不知道该政策；256家企业认为该政策缺乏操作性；55家企业认为该政策对其缺乏吸引力。如表3所示。
