本文旨在考察1930年英国沃伦·费希尔委员会报告中关于成立统一的殖民地公职机构的内容，并简要地阐述费希尔报告产生的背景与建立统一的殖民地公职机构计划的实施情况。英国的殖民地分为各种类型，有白人移民殖民地、被征服的领地、保护国、委任统治地等，分别由英国不同的政府部门主管。例如，印度由印度部主管，埃及、苏丹等则由外交部主管。1925年自治领部成立后，英国的白人自治领转由该部主管，而众多的殖民地则由英国殖民部主管。殖民地公职机构(Colonial Services)①是英国进行殖民统治的工具，由英国殖民部主管，负责管理英国的殖民帝国。这里的“殖民帝国”(British Colonial Empire或Colonial Empire)与“大英帝国”或“英帝国”(British Empire)含义是不一样的。“英帝国”指整个帝国，而“殖民帝国”这个时候则是指由殖民部主管的殖民地，不包括白人自治领(加拿大、澳大利亚、新西兰、南非等)、印度、埃及、苏丹等领地。②英国统治印度建立了“印度文职机构”，统治苏丹建立了“苏丹政治机构”。 关于英国殖民地公职机构，特别是单个殖民地的公职机构，国外学者有一些研究。对1930年费希尔报告及英国殖民地公职机构的统一情况，有的著作如英国学者安东尼·柯克—格林的《为君主供职：皇家殖民地公职机构与海外文职机构史1837-1997》已有所论及，但未见专著或专文考察。国内学术界尚无学术著述讨论费希尔报告及英国殖民地公职机构统一问题。英国殖民地公职机构是英国统治殖民地的工具，而费希尔报告在其发展演变过程中占有十分重要的地位，曾被视为“殖民地公职机构的大宪章”。③ 在英国各殖民地，总督是最高统治者，也是该殖民地公职机构中级别最高者。虽然殖民地的公职机构从属于英国殖民部，由殖民大臣主管，但长期以来并未形成统一的殖民地公职机构，各殖民地之间的公职人员招聘方式不一致，工资待遇、供职条件等也有差别。除总督等顶级公职人员外，其他公职人员很少在殖民地之间流动。 早在19世纪末年，英国殖民大臣约瑟夫·张伯伦④就考虑过建立统一的殖民地公职机构的问题，但实际上并没有什么进展。1927年5月召开的首届殖民部会议把这个问题提到了议事日程。大会讨论了一份关于一战后殖民地公职人员招聘问题的备忘录。备忘录揭示，一战结束后英国政府在满足殖民地对公职人员的需求上面临着很大困难，一年的需求量与战前相比约增长了60％；同时，也需要更高的衡量人员素质的标准，并且需要加强培训。因此，必须采取特殊步骤促进公职人员的招聘工作，并最充分地利用现有人材。备忘录还指出，某些科技部门缺乏具有必要个人素质和教育水平的人选，现有的培训课程也不能充分适应殖民地的需要。大会还讨论了各殖民地的公职机构之间存在的人员交换与调任问题，并指出在目前缺乏统一的殖民地公职机构的情况下，公职人员特别是科技人员在调任上很不方便，许多情况下几乎没有晋升高级职位的可能。为了解决这些问题，大会建议在殖民帝国内成立各种统一的技术性公职机构。⑤ 殖民大臣埃默里⑥在大会开幕词中指出，殖民帝国内部缺乏“结构上或行政上的统一”，严格地说根本没有殖民地公职机构。“我在这个办公室与36个不同的政府打交道，每个政府与其他政府都是完全分开的，在行政上、财政上、立法上都是独立的。每个政府不管是管理两千万人和像中欧一样大的地域还是管理两万人和几个零散的岛屿，都有自己的行政机构、医务机构、农业机构、公共工程部门及其他技术机构，并有各自不同的工资级别和养老金制度。”“整个体系错综复杂，缺乏结构基础上的协调，我相信不会被我们海峡对岸更讲究逻辑的邻国容忍片刻。”⑦ 1929年4月，埃默里任命了一个委员会，主席是费希尔爵士(Sir Warren Fisher)，负责调查殖民部和殖民地公职机构任命制度中存在的问题。费希尔为英国财政部常任长官，英国文职机构的首脑，曾被视为20世纪白厅官员中最具影响力的人物之一。⑧1930年4月，该委员会提交了一份报告，全名为《关于殖民部和殖民地公职机构任命制度的委员会报告》，⑨一般称《沃伦·费希尔委员会报告》，在本文中则简称为“费希尔报告”。报告分四大部分，第一部分关于殖民地的公职机构，介绍了“殖民帝国”的情况，考察殖民地的公职机构的任命机制、任期与供职条件。第二部分主要考察殖民部本身的任命机制和殖民部与殖民地的行政机构的关系。第三部分是关于殖民地的公职机构的统一，这是本文考察的重点。第四部分则为整个报告提出的各种建议的概要。 费希尔报告第三部分又分成三个小的部分：现状、统一的困难和统一的好处。关于现状，报告开宗明义地指出，在考察过程中，几乎每一阶段都碰到各殖民地公职机构之间缺乏一致性的问题，不同行政单位之间的供职条件和工资系统缺乏适当的联系。这一看法与1927年殖民大臣埃默里在殖民部会议上的观点是一致的。总的情况是，在英国殖民部的管理下，过去各殖民地成立有自己单独的公职机构，并规定本领地公职人员的供职条件。有的地区成立了跨殖民地的地区性专业公职机构。⑩ 这一部分还简明地考察了自1899年英国殖民大臣约瑟夫·张伯伦考虑成立一个总的殖民地公职机构后，各种成立统一性公职机构的建议和尝试。报告指出，一战后科学技术机构的快速发展引起了人们对专业人员招聘工作紧迫性和困难的重视，一系列关于单个机构的委员会都提出要更加合理地组织殖民地的公职机构。根据1920年一个委员会的报告，英属东非各领地医务机构进行了合并；1921年，西印度医务会议决定支持英属西印度各领地医务机构的统一；1928年，殖民地农业机构委员会建议成立统一的殖民地农业机构；1929年，殖民地兽医机构委员会也建议成立统一的机构。
