近年来，愈演愈烈的联合国会费拖欠问题吸引了全世界的目光，美国作为联合国会费最大的承担国，2009年拖欠的经费已经超过10亿美元。潘基文表示：“在美国拖欠数额如此巨大的会费时，联合国很难顺利开展维和和其他一系列的活动。”①2009年3月，潘基文秘书长访问华盛顿期间，其行程安排之一，便是会见美国政府首脑，催讨会费。潘基文此番言论和举动，使美国对联合国的会费政策，再度成为传媒追踪的焦点。 新闻工作者、评论家、学者纷纷从不同的立场和角度出发，发表自己有关美国对联合国会费政策的看法。这些研究成果大致可分为两类，民间报刊、影视、网络上相关文章俯首可拾，但大多仅仅从道义角度出发对美国拖欠会费行径口诛笔伐，缺乏学理性分析。学者的相关论述或是着眼于宏观的论述美国对联合国政策；或是就几次联合国会费改革泛泛而谈，缺乏档案资料的支撑和翔实的考据。②笔锋直接触及1972年美国降低其联合国会费比额③政策的论著更少，大多是只言片语，一笔带过。概而言之，至今学术界尚无人从历史的角度考查美国承担联合国会费比额的确立与变化的来龙去脉，更无人对1972年美国降低其联合国会费比额的政策作全面细致地再现和解析。近些年，尘封多年的美国和联合国档案重现天日，为解开美国对联合国会费政策之谜提供了弥足珍贵的材料。笔者在参阅大量原始档案文献的基础上，④从微观与宏观两种视角解读美国对联合国的会费政策。 一、美国1972年降额提案出台原因 事实上，美国所缴纳的联合国会费，相对于美国国民生产总值来说是九牛一毛。正如1953年参议院外交委员会主席呼吁：“联合国1953年正常预算为四千八百三十万美元，约为一艘驱逐舰的成本，考虑到联合国所献身的伟大目标，这是一个合理的数字。”⑤然而，支持联合国的声音并没有阻止美国不断要求降低其会费比额，更没有阻止其多年拖欠联合国会费。由此可见，美国并非没有能力承担会费，只是它不愿承担。那么为什么美国不愿承担这份义务呢？为何美国不断的要求降低其会费比额？在成功地实现了其降额目标后，美国为何还要拖欠巨额会费呢？以下试图从美国国外和国内两个层面出发加以剖析。 毫不夸张地说，美国决策者对美国承担会费的不满始自联合国建立时期。1946年，联合国会费委员会⑥规定美国需支付联合国会费总额的49.89%，大多数国家对此赞同。然而，美国“参议员范登堡阐述了美国的立场，任何一个成员国不应当承担超过25%的会费”。⑦联合国方案和美国方案大相径庭，使美国对联合国方案产生了强烈不满和抵触情绪。但美国不得不考虑到二战方歇，世界许多国家仍然混战不休，民生凋敝，于是同意采取折中方案，在1946年—1949年期间，承担39.89%的会费比额，但同时对这个决定持有保留意见：“我国绝不同意，在正常情况下，在一个主权平等的组织内，任何一个国家承担超过33.31%的经费。”⑧在讨论是否批准《联合国宪章》期间，就有参议员对美国将承担的会费表示担忧。“亨里克·希普斯特德是投票反对批准联合国宪章的仅有的两个参议员之一，警告说，美国已经卷入一场灾难性的财政竞赛”。⑨此时，尽管在美国国内对缴纳联合国会费持反对意见的人还属少数，然而，这种孕育在人们内心的不满，一旦遇到合适的条件便会爆发。 联合国会费制度自身蕴含的矛盾，也是促使美国不断要求降低会费比额，并拖欠会费的原因之一。“联合国的经费应当大致依照支付能力分摊”，⑩毋庸置疑，这种分摊原则相对公正、可行，但是，其中也蕴含着矛盾，即无法保证会员国在联合国内享有的权利和承担的义务成正比。具体言之，在很多情况下，支付39.89%会费的美国，和仅支付0.4%会费的国家都享有一票权力。(11)对此，一位美国议员的发言一语道破天机：“联合国是以全体成员国主权平等为基础的。这是否意味着在权利上平等而在义务上不平等？我怀疑有哪一个国家甘愿过久的在一个国际组织里缴付过高的税赋而不享有充分的代表权。”(12) 美国对联合国会费政策的制定，是以维护美国国家利益为出发点，初衷是以最小的付出换取更大的回报。此后岁月中，美国国务院和国会都十分关注美国承担的会费比额问题，并在20世纪40年代至70年代，屡次设法降低其会费比额，具体情况见表1。
20世纪50年代末60年代初，美国会费比额屡屡下降，但每次降额的幅度都不大，总体来说，在这一历史时期，还没有显露出美国要求大幅度降低其会费比额的迹象。直到60年代末期，诸多导致美国要求大幅度降低其会费比额的国际和国内因素逐渐浮出水面，并最终促使美国要求大幅度降低其会费比额提案的出台。 伴随着战后民族独立运动的勃兴，大量第三世界国家加入联合国，1946年到1973年，联合国成员国由51个增加到135个，美国对联合国的操纵越来越吃力，而相对于发达国家，这些不发达国家在联合国中承担的义务较少，这对美国的不满情绪不啻于火上浇油。1971年中华人民共和国在联合国合法席位的恢复，更是把这种形势推上了新高潮。鉴于中国恢复联合国席位给美国造成的冲击，参议员巴里·戈德华特叫嚣：“时候到了，我们应该停止一切经济援助，退出这个组织，并要求联合国在美国以外，找一个更符合大多数投票国家的哲学观念的地方，设置其总部，譬如莫斯科或北京。”(13)由此可见，导致美国降额政策出台的深层次的原因，源自美国公众和决策者心理的变化，联合国在美国人眼中的利用价值越来越小，美国公众联合国观发生了重大变化，经历了一个从希望到失望的过程，国会中对美国会费增加的不满也在逐渐高涨，令美国决策者不可置若罔闻，并共同推动了美国对联合国会费政策的变化。
