一、吉黑两省“铁路交涉局”设立之前的铁路交涉 中东铁路修建之初，铁路沿线的黑龙江、吉林地区相对于内地，经济落后，人烟稀少，其涉外工作也不甚系统、有效，对外交涉混乱无章。 甲午战争后，清政府的对外交涉权力逐步下移，开始让地方督抚将军参与众多对外交涉活动，逐步形成了“外省交涉案件办事之权疆吏操之”的局面。①在吉林、黑龙江地区，两省将军衙门负责对外交涉，主要交涉对象是俄国，后来对日事务也渐增多。这种体制弊端之一是没有固定的交涉人员，遇到涉外事务，往往直接从“五司职员”中临时抽调人员，“兼办外交”。这些外事人员多由“办事勤慎，明白大体”的地方官员出任。他们虽常年在边境对俄交涉，有实际经验，但“实无专责”，又大都不通俄语，没有经过系统的外交训练。弊端之二是清朝政府规定由“海关道”专门掌管地方的税务以及一些对外交涉事宜。②因此吉、黑两省在交涉事务时自然就沿用了关道(通常在通商口岸、租界周边设立的外事机构)的功能，使得“交涉”与“税收”本属于两个不同机构的功能，经常被应急混同使用。不仅办事机构的法律地位含糊，难以从制度上完善和建设，而且在具体工作中，也由于责任不明，往往导致误事、越权等事情发生。 1897年，大量俄方铁路工程人员涌入中国境内的黑龙江、吉林地区。中国地方政府对外交涉的压力剧增。实践中，“由地方官兼办外交”的弊端很快暴露出来。1897年10月10日，黑龙江将军衙门批准在富拉尔基设立“黑龙江交涉处”专管对俄交涉，从平时处理外交事务的官员中间筛选出10人，其中“总办”1名，“帮办”1名，“俄文会办委员”1名，“办事委员”2名，“主稿翻译”、“笔帖式”5名。③同年，吉林将军也在长春设立“吉林交涉总局”，规定：“吉林交涉总局专管吉林地方交涉事宜。遇有事件，文事由该局会同俄驻吉外部大臣核办，武事会(同)俄驻吉武廓米萨尔核办，街面琐事会同俄驻吉城守总管核办。”有关交涉事件，经由“吉林将军等随时饬由该局相机”。④该局在吉林将军指挥下处理地方对外交涉具体事务。 虽然有了机构建制，但是其成员几乎都是由非专业外交官员拼凑起来的，远远不能应对中东铁路沿线日益繁杂的交涉事件。而且真正让“交涉处(局)”头痛的并不是频发的外交事件本身，而是它的对手——中东铁路工程(管理)局。⑤俄方控制的中东铁路工程(管理)局一开始就是行政机构的建制。它在中东铁路所做的事，几乎无一不涉及国家主权，无一不涉及铁路交涉。它所负责的占地、伐木要求，铁路员工、俄兵与沿线人员的司法事件等，虽名为“铁路交涉”，实则涉及国家主权及其管辖权。而黑龙江交涉处、吉林交涉总局不过是黑龙江、吉林将军的办事机构，不具备涉外事件决策权，只是信息上传下达的中转机构。所以，面对交涉事务，中方的交涉人员若不想惹是生非的话，必然遇事推诿卸责，贻误时机，陷国权交涉于更加不利的境地。有责任心的官员只能违章办理，则无论结果如何，都将面临制度的纠察、弹劾，以至于官员办事如履薄冰。 二、中东铁路管理局体系内的黑龙江铁路交涉局 1898年6月9日，布拉戈维申斯克号轮船将一船中东铁路的工程技术人员及筑路物资由松花江运抵哈尔滨(现道里和香坊区)。⑥经过与中国当局协商，沙俄将哈尔滨的老哈尔滨(香坊)、新哈尔滨(南岗)和埠头区(道里)、江北船坞等地合计2.1万亩土地划为“铁路附属地”，将哈尔滨定为中东铁路总站。中俄之间大规模的铁路交涉由此展开。这也是哈尔滨城市史的一个新起点——由一个小渔村、交通驿站发展为现代城市的开端。 今日哈尔滨江南部分在当时属于吉林将军属下的阿勒楚喀副都统所属双城厅和宾州厅管辖，今日哈尔滨之江北部分隶属黑龙江将军管辖下的呼兰厅管辖。⑦这就意味着被划为中东铁路附属地的哈尔滨地跨黑吉两省地界，因此交涉事务更加复杂。虽然黑、吉地方政府已经有了“交涉处”、“交涉总局”的行政建制，但是沙俄对于这种交涉机构十分不满。认为这两个机构在人员配置、机构性质等方面还保留着浓重的封建衙门做法，许多做法异于近代外交惯例。双方在交涉体制、交涉渠道、文件处理等方面难以接轨、沟通。1899年5月31日和同年10月5日，中东铁路总工程师茹格维志以“铁路开筑，汽车通行以后，中俄杂处其中，纠葛必不可少”为名，催促黑龙江将军恩泽、吉林将军延茂签订了《黑龙江铁路交涉总局章程》、《吉林铁路交涉总局章程》，督促清政府按照近代外交体制成立“铁路交涉局”，“专司铁路交涉”。⑧局址拟设在中东铁路总站所在的哈尔滨。该章程规定该局“专管铁路界内交涉事宜，遇有事件由该局会同总监工办理”；“凡一切极重要事件、及哈尔滨总局官员与总监工有意见不同之处，均归将军按局员掌请情，与总监工照会核办。其余事件可由总会办与总监工或代理人员随时和衷商议办理。总会办拟定之，要一面掌知将军照，并一面移知交涉局(黑龙江交涉处。吉林交涉总局)备案。”⑨ 从上述条款不难看出，早期黑龙江、吉林铁路交涉局只是负责具体事务的办事班子，并没有针对“要事”的决策权，重要之事仍然需要向将军请示，其所负责的交涉事务仍然属于地方政府的管辖范围。这表明清政府此时还没有明确地将中东铁路的交涉事务上升到国家外交层面加以管理。此新机构与黑龙江交涉处、吉林交涉总局在性质上并没有太大的区别。所不同的是：第一，“铁路交涉局”是在中东铁路管理局影响下成立的，为俄方所接受并能与之直接对话、交涉时代表中方利益的中方机构。第二，《铁路交涉总局章程》提到：铁路交涉局“所拟定之交涉案件要送交涉局(处)备案”，表明实际上铁路交涉局同原有的黑龙江交涉处、吉林交涉总局之间并不存在隶属关系，而是一种平行的分工关系。铁路交涉局管理铁路内的交涉事务，之外的事件统由省城交涉总局(处)核办。⑩由于与铁路相关的交涉事宜增多，以及中方工作人员的积极努力，在以后的数年中，铁路交涉局的职能发生了重大转变——逐步在中东铁路属地内外的行政、外交等诸多方面发挥了重要作用。但同时黑龙江交涉处、吉林交涉总局的机构继续保留，并在清末新政时期，改称交涉司，发展成为不同于铁路交涉局的，独立的中国地方政府一级外交机构。
