督抚衙门设立会议厅，是清季外官制改革中的一个重要方面，有多位学者注意及此，尤其是《历史研究》2007年第6期刊登的关晓红的《独断与合议：清末直省会议厅的设置及运作》，更是这一方面的一篇颇有分量的专论。学者们对会议厅的性质、会议厅的设置在中国政体变革中的意义、会议厅的设置对相关权势集团的影响等问题，都做了有意义的探讨①。学界有所忽略而笔者特别关注的一个问题是，行省要设立会议厅，是在1907年就提出来了的，但为何在两年之内应者寥寥，而在1909年之后突然有很多督抚热衷此事了？本文试图在这个方面做一点探讨。 一 如众所知，清廷在1906年9月1日宣布“仿行宪政”的时候，规定从改革官制开始，大规模的官制改革由此拉开序幕。在这次改革官制的过程中，编撰官制大臣曾将其对外官制的规划通电各省督抚，让其发表意见。会议厅的出现，即源于这次对外官制的讨论。 当时编纂官制大臣所规划的省级官制，有两种方案。第一种方案与立宪国家的制度比较接近，第二种方案则只是对现行制度稍作变通，改革的步幅比较小。第一种方案拟通过建立“行省衙门”，引进合署办公的制度。然而，督抚们在发表意见的时候，对于这一设计，提出了很多否定性意见②。不过，在众多的反对之词中，也有比较温和一点的，不是全盘反对，而是主张变通办理，这种主张直接导致了会议厅的出台。 当时主张变通办理的有云贵总督丁振铎和江苏巡抚陈夔龙。 丁振铎说，如果设立“行省衙门”，督抚与各司同署办公，则“一日之间，外交军政势必遍接各司，庞杂鞅掌，纵姿禀过人，几何不外强中干、架支度日”。有鉴乎此，他提出建立值班处的办法：“但于院署设值班处，司道以类相从，以序相及，务间日一周，重要者立禀商，届班则各司道率其属咸集，分稿为奏、为电奏、为札、为电报，一事同议，一议同决，一决同诺，此外无私谒。”③ 陈夔龙也反对马上建立“行省衙门”搞同署办公，而提议建立议政公所作为官员讨论紧要事件的场所：“或于院署设一议政公所，院司道局各官每日定时聚会，将各署局紧要事件公同议决施行。”④ 由于设立“行省衙门”实行同署办公的提议受到督抚们的一致抵制，而丁、陈所建议的值班处、议政公所则可作为将来实现同署办公的过渡，编制馆乃以丁、陈的建议为基础，提出了设立议政处的设想：“仍参照闽督丁（丁的电报是以滇督身份发的，而非闽督，引者）、苏抚陈之议，于院署设一议政处，院司道局各官定时聚会，将各署局紧要事件公同议决施行。”⑤ 丁振铎所提议的值班处每日都要有司道值班，陈夔龙所设想的议政公所也是督抚和司、道、局各官要每日聚会，而编制馆所拟议的议政处则不是每日开会，而是“定时聚会”，显然有所不同，但议政处的设想是受丁、陈二人启发而提出，则也是显而易见的。 后来，编制馆又将议政处更名为会议厅，在《直省官制总则草案》中著为第6条：“各省督抚应于本署设会议厅，定期传集司道以下官会议紧要事件，决定施行。”⑥ 经修改定稿后，成为《各省官制通则》的第6条：“各省督抚应于本署设会议厅，定期传集司道以下官会议紧要事件，决定施行。如有关地方之事，亦可由官酌择公正乡绅与议。”⑦ 至此为止，会议厅正式成为直省官制改革的一项目标。 由以上梳理可以看出，会议厅制度的出台，是作为“行省衙门”的替代品，是在同署办公之制无从实现的情况下退而求其次的结果⑧。从实行同署办公的“行省衙门”到实行定期合议的会议厅的变化，显示了督抚集团对官制改革的巨大影响。 督抚集团对行省衙门深闭固拒，对于其替代品会议厅，在相当长时间里也未表示欢迎。《各省官制通则》在1907年7月7日公布，除安徽巡抚冯煦遵即于同年在抚署设立会议厅外⑨，此后一年多的时间里再无督抚设立会议厅。 公布《各省官制通则》的时候，上谕规定，该通则“由东三省先行开办”，直隶、江苏两省“择地先为试办”，其余各省，则“统限十五年一律通行”⑩。官制通则的推行期为15年，以督抚群体对合署办公的抵制态度，作为“行省衙门”替代品的会议厅确实是不可能在短期内建立起来的。 1908年公布的宪政筹备九年清单，是对预备立宪的一个整体规划，该清单将《各省官制通则》中的许多问题都涵括了进去，而筹备清单以九年为期，使《各省官制通则》15年后在各省一律通行的期限大为缩短(11)。该清单虽然没有在哪一年设立会议厅的规定，但是，会议厅作为省城行政系统的一部分，自然是被涵括在外官制的有关规定中。清单规定，外官制在1910年拟定，1912年颁布，1914年试办，1916年施行(12)。依此，则会议厅的设立，恐怕要到1916年。 二 但是，颇为出人意料的事情发生了。1909年4月5日，直隶总督杨士骧奏报在总督署内设立了会议厅(13)。同月20日，江苏巡抚陈启泰也奏报在抚署设立了会议厅(14)。不久，《吉林行省行政会议处简章》出炉，吉林的会议厅，以“行政会议处”的名目被组建起来(15)。9月20日，护理两广总督胡湘林奏报广东也设立了会议厅(16)。 督抚集团怎么突然变得热衷设立会议厅了？ 杨士骧和陈启泰的如下话语透露出督抚集团设立会议厅的初衷。 杨士骧之言曰： 咨议局成立以后，提议之事必多。全省经委万端，咨谋宜有体要。是预备议案实第一要义。举凡行政秩序、民生利乐一切兴革大端，必须研究熟审，讨论精详，临事方有主宰。查奏定官制第六条，各省督抚应于本署设会议厅，传集司道以下官会议紧要事件。各省关于地方之事，亦可由官酌择公正乡绅与议。又查东西各国，议事会成立，必有参事会执行之，取其上下交孚、并行不悖，成效俱在，实可仿行。拟就臣署设立会议厅，饬拟章程，定期集议，应择本省重要事件，公同悉心考核，撮其大端，随时编为议案，以备咨议局提案之用。(17)
