皇朝统治下国家对社会与民众的控制，须通过官僚机构的设置及有效运作来实现，由此产生的经费支出，主要内容之一即官员的办公经费，亦即所谓“公费”，其来源渠道、数额分配与标准、实际用途等，不仅与政府体制息息相关，而且与吏治状况密切相连。 直至清季度支部清理全国财政，清代历朝典章未见直省官员公费的规定，① 换言之，在清朝的行政和财政体制内，直省及其各级衙署除为数甚少的心红纸张与烛炭银外，未设专项办公经费定额。雍正朝规定京师部院及所有武职官员均有公费，外官则统一为养廉银，取消其他陋规。嘉道以后政务日趋繁杂，养廉银入不敷出，各级衙门往往自行筹款，或向下需索，以“公费”、“津贴”、“规费”等种种名义解决公务开支，导致吏治败坏、贿赂公行，祸及民生，大量局所屡裁难撤。清季官制改革后期，借度支部清理全国财政之机，直省公费问题与吏治整顿再度提上议事日程，然资政院通过的决议与公费标准未及实施，摧枯拉朽的辛亥革命风暴已至。 晚清直省公费及不同名目的陋规、办公津贴问题，因资料散佚，学界关注不多，迄今未见专论。② 故厘清相关史实，不仅有助于加深对晚清制度变革与吏治、财政整顿关系的理解，更可扩展对近代知识与制度转型过程中的若干规律与存在问题的认识。 一、“公费”渊源及晚清前的基本状况 中国古代官员俸禄较薄，最初公务开支与私人收入分界相对模糊。“公费”一词，至迟在宋代已出现。有研究者指出，宋代“公使钱又作‘公用钱’、‘公费钱’，属于官署公费，主要是用于公务接待”，但因可用于宴请与馈赠，故某种意义上可视为“变相俸禄”。③ 清代俸禄与职官体制相应，宗室、世爵、文武官员的俸饷数额各有不同规定，但具体情形历朝均有变化。由于官员“官俸之薄，亘古未有”，④ 除养家糊口外，无法维持官场礼仪所需耗费及应酬，现代意义的办公经费更无从支应。美国学者曾小萍分析了康熙末年山西、江西存留地丁钱粮销册，发现不仅“划拨的经费与州县的行政需求几乎没有什么关系”，而且“一个地方存留额的多少并不与该县自身的大小和公务的繁杂程度成正比”。⑤ 因此，康熙朝在朝廷征税时借耗羡之名于正税之外收取陋规，已成各地官场潜规则。陋规来源“上官取之州县，州县取之百姓，上下诛求，卒至官民交困”，⑥ 加重民众负担，造成吏治腐败，危害自不待言。故雍正时闻名遐迩的“耗羡归公”，最终被养廉银取代。⑦ 乾隆朝前后，清代规制变化较大。据乾隆朝纂修《大清会典则例》记载： 顺治四年议准，在外文职，照在京文职各按品级支给俸银外，总督岁支薪银一百二十两，蔬菜烛炭银一百八十两，心红纸张银二百八十八两……左布政使岁支薪银一百四十四两，蔬菜烛炭银八十两，心红纸张银一百二十两，修宅什物银四十八两，案衣银五十二两。 其余知府、同知、通判、知县亦各有相应数目的银两。乾隆十三年（1748）则“议准直省文职各官岁俸并心红纸张银仍照例支给外，其柴薪蔬菜烛炭银均裁”。乾隆十八年，“京官月费，宗人府左右宗人、内阁大学士、各部院尚书、左都御史均月支公费钱五两”，其余七八九品小京官为二两。⑧ 即京官、武官除俸禄外，还按品级差异分配公费银两，但文职外官则只有俸禄，没有公费。至乾隆十三年，只保留了数额甚微的“心红纸张银”。 直至光绪时期，清廷的正式规制中，文职外官在俸禄之外有养廉银，却无公费；而在京满汉官员、绿营武职则有公费，而无养廉。⑨ 为何内外文武官员在办公经费方面采用不同制度，虽未见相关记载阐释，但大约与部院监寺各衙门均在京城办公，相对固定，而各直省辖区范围、贫瘠丰裕、政务繁简、路途远近等均差异明显，确定标准难度较大不无关系。 文职外官的养廉银显然已包含办公费用。乾隆帝曾对有人奏请督抚藩臬所奏事件俱用驿站一事，十分恼怒，斥其无知：“督抚藩臬每年廉俸不薄，即遣人寄奏，途间资斧需用无多，而必欲吝此区区，过为计较，尤属见小”，⑩ 坚持只有紧急章奏才能启用驿站，一般公务奏章，封疆大吏只能派遣属下递寄，所需费用从养廉中支出。光绪五年（1879）李鸿章为奉天府奏请增加办公经费，所持理由亦为“地方各官，政务殷繁，向藉养廉办公”，可相佐证。(11) 制度初设时立意尚好，但经年日久，百弊丛生。咸丰十年（1860）署理福建布政使的张集馨，恳请总督代奏开缺的理由之一，竟是“署中用度，无处设法”，需质衣借账、同僚接济。(12) 可见，雍正朝试图以养廉银解决公务带来的官场用度问题的方式，至晚清时已不能满足官员实际所需。由于各级衙门应酬性支出不断增加，官员只能层层克扣，上行下效，最终转嫁到民众身上。鸦片战争后，国库空虚，财政拮据，各省官员的养廉银无法足额发放。如云贵总督与云南巡抚养廉实际只支七成，其他官吏支八成。滇省官员调动频繁，前后任交接时许多账目需要核实，故成立“交代局”，其延请幕友公食等费用便从养廉银中扣减，而各属养廉银内又需扣交臬司缮书与稽催缮书工食。(13) 养廉银被扣减二三成，但支出却繁杂，导致陋规之风愈演愈烈。层层扣减仍不敷支出而赔累，各省官员公务应酬等用度之不足部分，必然通过其他非正常渠道获取，不仅导致以养廉规范吏治的初衷难以实现，还使财政益发混乱。
