“五权分立”思想是孙中山“五权宪法”学说的重要内容之一。从形式上看，“五权分立”与“三权分立”仅仅在于“五”和“三”的差别，所以，多年来，学界流行着一种观点：“五权分立”无非是“三权分立”的扩充版本，它与“三权分立”没有本质的区别，无非是“三权”后面又加了“两权”而已。但如果把“五权分立”放到孙中山“五权宪法”的整个构成体系中去考察，就会发现：“五权分立”与“三权分立”是貌似神异。 一、孙中山关于“五权分立”的制度设计 何谓孙中山的“五权分立”思想？简单地说，“五权分立”思想就是将政府的权力划分为立法、行政、司法、考试、监察五权，然后分别归五个独立的部门来行使的思想。孙中山在1922年的《中华民国建设之基础》中说：“三权分立，为立宪政体之精义。盖机关分立，相峙而行，不致流于专制，一也；分立之中，仍相联属，不致孤立，无伤于统一，二也。凡立宪政体莫不由之。吾于立法、司法、行政三权之外，更令监察、考试二权亦得独立，合为五权。”①这五权的行使者是五院：立法院、行政院、司法院、考试院和监察院，其中立法权由立法院行使，行政权由行政院行使，司法、考试、监察三权分别由司法院、考试院和监察院行使。此制度称为五院制。孙中山的“五权分立”思想除了体现在他对“五权分立”本身(即五权或五院之间的关系)的制度设计以外，还体现在他对“五权分立”的配套设计——“万能政府”、“权能分开”等思想之中。也就是说，孙中山的“五权分立”思想并不是一个孤立的构想，它与“万能政府”、“权能分开”等思想是一脉相承的。因此，研究“五权分立”与“权能分开”、“万能政府”之间的关系，对于我们全面正确理解“五权分立”思想的实质和精神具有重要的意义。 (一)“五权分立”：基于纠正“三权分立”弊端的制度设计 孙中山早年曾崇尚过西方国家的“三权分立”体制，即使到了辛亥革命胜利后，他还以美国的“三权分立”体制为蓝本，以《中华民国临时约法》的形式构建了中华民国的政治体制。但他在长期考察欧美各国政治制度的过程中，逐渐发现了(事实上在辛亥革命前就发现了)西方“三权分立”体制的诸多弊端，其一就是他发现了欧美官吏的选拔和任用，或操之于行政机关，或单纯由选民选举。这两种做法都不可能做到任人唯贤，保证所用之人德才兼备。就选举而言，它常常受到诸如财产状况等的限制，且还往往以口才为衡量标准，“那些略有口才的人，便去巴结国民，运动选举，那些学问思想高尚的人，反都因讷于口才，没有人去物色他。”②这样容易埋没具有才能而无口才的人。而委任则难免任人唯亲，而且委任官员常常随着上级官员的进退而进退。他指出：“美国共和党、民主党向来迭相兴废，遇着换了大统领，由内阁至邮政局长不下六、七万人，同时俱换，所以美国政治腐败散漫，是各国所没有的。”③并且“从英美目前来看”，“英国首先仿考选制，美国也渐取法”，但英、美的考选权都不是独立的。美国“只能用于下级官吏，并且考选之权仍然在行政部之下，虽少有补救也是不完全的”④。有鉴于此，孙中山认为只有限制被选举人的资格，才能避免这些流弊的产生。为此，他主张借鉴中国古代的官吏选拔制度，增加考选权并将其从行政权中独立出来，使经选举或委任产生的官吏，再经过考试合格才能有效。在当时，孙中山尤其强调考试权的独立性，反对任何人对考试权进行任何形式的干预和侵犯。他认为，如果考试权不独立，就不能真正发挥考试选拔人才的作用。所以组织国家机构时，除了设立立法、行政、司法机关外，还要专设一个考试机关，独立行使考试权。这样不仅可以避免西方国家选拔官吏的弊端，还可使选拔出来的官吏真正成为“国民的公仆”。 孙中山在主张考试权必须独立的同时，也强调监察权的独立。一方面是因为孙中山出于对考试权与监察权二者关系的认识，另一方面也是因为他发现了西方“三权分立”的另一个弊端——没有独立的监察权。孙中山认为，就是将考试权独立了出来，经过了严格的考试，也仍免不了有不称职的人员充任政府官吏。为了完善这个环节，他认为监察权也是不可缺少的，它可以保证政府官吏在不称职时随时被罢免。同时，他从西方社会的政治制度中窥见到，立法机关除拥有立法权以外还拥有弹劾官员的权力，“现在立宪各国，没有不是立法机关兼有监督的权限，那权限虽有强有弱，总是不能独立，因此生出无数弊疾。”⑤从美国的情况来看，美国纠察权归议院掌握，议院“往往擅用此权，挟制行政机关，使他不得不俯首听命，因此常常造成‘议院专制’⑥。“议院专制”又常常使得行政机关不能充分行使自己的职权，从而造成政府的低效能。为此，孙中山主张必须将纠察权从立法机关中分离出来，设立专门的、独立的监察机构。而独立后的监察机关不仅要“监督议会”，同时还要专门监督国家政治，以纠正其所犯错误，并解决“今天共和政治的不足之处”。孙中山进而分析说：“照正理上说，裁判人民的机关已经独立，裁判官员的机关却仍在别的机关之下，这也是理论上说不过去的。”⑦ 总之，孙中山认为，增设考试权、监察权，并将它们独立出来，同立法权、行政权和司法权并列，就可以克服“三权分立”体制的弊端，就可以有效地保证合格的官吏得以任用，不合格的官吏得以弹劾，从而保证国民的权益，这种“五权分立”的治国机关比“三权分立”的治国机关更为健全，更能做到既有效率，又廉洁公正。 (二)“五权分立”：旨在实现“万能政府”的制度设计 孙中山之所以将五院设计为分工不同但又互相配合的五个部门，其目的在于实现其“万能政府”的构想。“万能政府”是孙中山在政治学理上的一项主张。从他的有关言论和著作中，我们可以清楚地发现：他基本上肯定政府有积极、正面的功能和价值，所以，他明白地指出：“国家的责任，是设立政府，为人民谋幸福。”他也清楚地说明，要建设一个“政治最修明、人民最安乐之国家”必须要有一个廉洁而富有效率的“万能政府”⑧。孙中山之所以主张建设一个“万能政府”，是基于对19世纪以来西方国家之政府能力学说的反思，以及受当时社会主义思潮的影响所致。19世纪末，随着资本主义经济危机的频繁爆发，政府“束手无策”，于是人们开始对古典经济学所主张的“消极政府”、“自由放任”原则展开了反思和批评，而社会主义便是当时批判“消极政府”的最具影响力的思潮之一。尽管当时社会主义的流派很多，但主张集体行动及公有企业，以改善群众生活，并主张公有企业的所有权可委于中央政府、地方政府或合作企业，则成为社会主义者共同的信仰之一。孙中山在伦敦蒙难后，深受社会主义思潮的影响，他立志要在落后的中国通过政府的力量来改造社会，他认为：如果有了好的政府，社会文明便有进步，便进步得很快，能为人民谋幸福的政府，势必广受人民的热烈欢迎，这是他力倡“万能政府”的原始动力和根本理由。
