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在1874年日本侵台事件的交涉中，日本公开提出“番地无主”论。为应对外交挑战，清廷上下对台湾“番民”、“番地”与中国主权的关系，都有了一些新的认识。而这些认识，并非出于对西方“万国公法”的认同，而是传统体系内部的适当调整。另一方面，为应对边疆危机而把“番地”逐渐纳入“腹地”的行动，在近代条件下，成为中国逐渐由“天下”走向“万国”之一的重要一环。
洋面失事，有登岸人员为当地“生番”所杀。当时的美国驻厦门领事李礼让（李仙得，Charles William Le Gendre）至福州与闽浙总督交涉，并到台催办。清朝地方官员在与李礼让的交涉中，居然有“土番”“非归王化”的说法。另一方面，李礼让则斥责地方官员推诿凶徒（即“生番”）“并非华民”、遇害地点“不属中国管辖”之谬误，认为：“两百年来，中国人在台湾的活动地区，配合着中国政府施及台湾的行政权力，由西岸以至东岸，逐步扩张，事实上从未承认生番领有其现住土地的主权，西岸的居民，经常贩购生番地区的物产，而生番地区出产的樟脑，且成为台湾官府的专卖品，不容外人自由采购输出，违者则严行惩治，所谓生番地区不属中国管辖的说法，实毫无依据”。③这些“恫喝”加上添兵来台征伐的威胁，终于引起清政府的重视，总理衙门严饬迅速处理此事。但地方官员对于自己所持之观点，仍然觉得非常合理，福建台湾镇总兵刘明灯认为，自己如此婉劝，李礼让等人还抓住一些细节纠缠不已，殊不可解。④ 这里，我们看到一个奇怪的现象：本应该维护主权的，却把主权往外推，称其为“化外之地”；而觊觎台湾的一方，却非要强调中国对“生番”的主权，要清政府出来负责。而且，双方还都认为对方不可理喻。考虑到清朝官员在对外交涉中一贯的表现，可以把这种现象理解为他们是在找借口推卸责任，而美国人则是迫切要求清廷负起责任，解决问题。但站在今日主权国家立场看，“化外之民”这样的言论，怎么就成了外交上推卸责任的借口呢？清廷上下对此到底有何认识呢？ 与李礼让直接交涉的福建台湾镇总兵刘明灯、福建台湾道兼学政吴大廷关于此事的奏折一开头就称：“生番”之地，“鸟道羊肠，箐深林密，自来人迹所罕到，亦版图所未收。我朝设土牛之禁，严出入之防，所以戢凶残而重人命，用意固深远也”。奏折的基调，是为自己的拖延推诿找借口，其中逻辑为：因为“人迹罕到，亦版图所未收”，又有朝廷隔离“生番”的“土牛之禁”，要进兵办理是根本不可能的。而且据这份奏折所述，对于外国人，这一理由同样成立。如在接到英国领事请地方官调查究办的来函后，吴大廷回函说：“生番不归地方官管辖，嗣后请饬外国商人谨遵土牛之禁，不可擅入生番境界，以免滋事。”对李礼让等人，台湾镇、道同样一厢情愿地认为：“特以人非华民，地非化内，克日图功，万难应手，准理度情，洋人亦当见谅。”更有甚者，以多次申论“生番”不归“王化”而自得：“夫凶番之不归王化，该地之碍难进兵，臣等反复辩论，不啻颖秃唇焦。”⑤这样一份强调“生番”不归“王化”的奏折，在闽浙总督吴棠、福建巡抚李福泰那里，并未受到质疑，基本上按原辞上报，并且认为：“臣等伏思琅傀儡山一带，地属番境，该处之不易进兵，番人之难以理喻，此固人所共知，即外国人亦未必不知。”⑥ 总理各国事务衙门经过商议，致函密询闽省督臣，“告以生番虽非法律能绳，其地究系中国地面，与该国领事等辩论，仍不可露出非中国版图之说，以致洋人生心”。⑦显然，“版图”问题得到了强调，但总理衙门强调“生番”属中国地面，却未对“生番”不归“王化”的观点提出任何疑义，只是让官员“不可露出”非中国“版图”之说。言外之意，台湾是中国疆土当然是必须强调的大问题，而说“生番”未归“王化”并非大问题，甚至承认中国法律无法管辖“生番”。 既然总理衙门都未深问“生番”之“化内”、“化外”问题，则可知其并非口误。也就是说，“不归王化”之类，在清朝官员那里，并非大逆不道，而是有着一定的合理性。而合理性的基础，则是传统的“天下”观念及据此形成的统治体系。 在传统的“天下”体系中，尽管“普天之下无非王土”，但从文明的中心向外，对不同的区域和人民的治理形成不同层次：首先是作为核心的“编户齐民”和“腹地”；然后是“番”、“苗”、“夷”等和土司地界，令其“世居其地，为国守疆”；再往外则是四裔藩属，其责是代守门户、纳贡称臣；藩属之外，则是未知之地了。在这种层层外推的秩序中，所谓内外之分，是相对而言的。“腹地”相对“边疆”是内，“边疆”相对“四夷”是内，而“四夷”相对未知之世界，也在“天下”之内；反之，“外”亦如此。而且，对于某一具体空间和人群，根据教化所达程度，其所属边界并非固定，而是不断变化的。
