清末新政期间，全国范围内北洋新军的大规模编练，使得中国军队的编组体制发生了巨大变化，军队指挥系统趋向复杂，仅仅依靠军事统帅或简单的指挥机构已很难完成，清廷为此先后设立军谘处、军谘府，成为国家军队最高参谋机关。辛亥革命后，南京临时政府为适应作战需要，也成立有参谋部。南北议和后，北京政府设立参谋本部，使之成为全国性的军令部门，直隶于大总统。①从清末到民国北京政府结束，中央参谋机构的内部设置几经变化，乃至张作霖主政北京后，缩改为参谋署，降为军事部一下属机构，最终解体于张作霖政权退出北京之际。目前，学术界对于参谋本部及其前身军谘府已有一些介绍②，但尚无对清末以来中央政府参谋机构的设置及其沿革的整体研究，且在某些方面尚有进一步厘清的必要。本文拟对这一问题做一粗浅梳理。不足之处尚祈学界前辈、同行指正。 一、清末军谘府的设置 清末军谘府的前身为军谘处。1906年(光绪三十二年)9月，清政府下令将兵部改为陆军部，并以练兵处、太仆寺并入。时，拟设军谘府，在其成立以前，相关事务“暂归陆军部办理”。③编纂官制大臣奏请厘定军谘府官制章程，拟请将练兵处军令司并入。据该大臣奏称，朝廷应仿唐、宋两朝军制及当世日、德两国军制，“兵马大权宜总之于上”，设立军谘大臣，“请简宗亲重臣为之”，另设军谘副大臣“赞助大臣指挥军事”，惟其“选择宜慎，阶级宜崇”。该军谘府章程规定，军谘府“为上承诏命襄赞军谟之地，凡经武要略之政皆汇焉”，设军谘大臣、副大臣各一人，军谘大臣“掌赞划全国军务，为全府之长官”，“凡军事之计划、命令，均由其奏拟，随时入对请旨，饬下陆海军大臣或督兵大臣办理，其有应商之内阁及陆海军部者，亦准请开阁议，与总理大臣、左右副大臣及陆海军部大臣会同入对。”“统辖陆海军各参谋官，监察军事教育，凡陆军大学堂、测绘学堂、使馆武随员等，皆隶之”，“掌考核各军队成绩，并承旨调遣全国陆海军队，以及订立行军条规各事，于在京各衙门及各将军、督抚关涉事件，可随时咨行办理。”军谘副大臣负责“赞助军谘大臣整理全府事务，考核政属各员功过。” 该军谘府章程还规定，军谘府分设第一至五5司，第一司以练兵处军令司运筹科原管各事“摘并改设”，“掌拟发文电，拟办奏、咨、批、檄、章程及各项稿件，管理庶务及本府出入款项”；第二司以练兵处军令司运筹科改设，“掌筹度戎机，考核军队实在成绩事项”；第三司以练兵处军令司测绘科、向导科改设，“掌测绘地图、考核方舆险要形势及兵路运道事项”；第四司以练兵处军令司储材科改设，“掌遴储上等军官及参谋官任用事项”；第五司“掌采访购置军用图册画器及经理文库事项”。各司设司丞1名，“掌理司务”，司下设科，每科设科长1人。此外，第一司还有秘书官、副官、会计官、书记官，第三司还有艺师、艺士，第五司还有司库官各职。每科酌设一、二、三等科员，科下设股，酌用一、二等股员。“军谘府司科各员应全用陆、海军出身之人，惟创设伊始，择才为难，暂准以京外文武人员，择其于本府事体相宜者，酌量借补，俟数年后人材敷用，仍专用陆海军出身人员”。④此为军谘府最早的章制。 光绪三十三年(1907年)，陆军部正式成立，以前练兵处军令司改为军谘处，暂附设陆军部内，并颁行《军谘处奏定章程》。该章程规定，军谘处置正、副使各1人，正使负责“管理全处事务”，并由副使帮同管理，另设承发官2人、录事4人。军谘处内分设第一、二、三、四司和测地司，每司设司长1名，除第一司外，均设承发官1人。第一司下设第一至四4科，第二司下设第五、六2科，第三司下设第七、八、九、十、十一5科，第四司下设第十二、十三、十四、十五4科，测地司“掌陆路测量绘图及测量人员教育并测绘学堂等项事宜”，下分3科。各科均设科长1人。第一司有一二三等科员12人、一二三等译员5人、录事8人；第二司有一二三等科员4人、录事6人；第三司有一二三等科员10人、录事8人；第四司有一二三等科员9人、录事6人；测地司有一二三等科员6人、艺师4人、艺士8人、录事8人。此外，如遇实际需要，可随时增派科员、译员、艺师、艺士、录事等职，但不再“作为定额”。⑤ 因诸多条件限制，成立后的军谘处内只设第一、二两司和测地司，“兼摄其余两司事宜”。每司设司长1名，下共分18科，各设科长1人，另有一、二、三等科员共22名，其中，第一司有科员12人和承发官、承法司各1人、译员5人；第2司有科员4人；测地司有科员6人、艺师4人和艺士8人。全部职员共85名。⑥ 宣统元年(1909年)五月，清政府依据新颁《钦定宪法大纲》，将军谘处自陆军部独立划出，并以贝勒毓朗、载涛和提督萨镇冰管理军谘处事务。载涛等奏请扩充军谘处机构设置，“今职务倍增，原设司缺已难包举，应先分设各厅，以重职守”，于是奏定《军谘处暂行章程》，明定军谘处的权限职掌和组织条例。 《军谘处暂行章程》规定，军谘处“为赞助皇上通筹全国陆海各军事宜之所，凡关涉国防用兵一切命令计划，胥由本处拟案奏请钦裁，饬下陆、海军部(海军部未设以前海军处)钦遵办理”，“统辖陆军大学堂(大学堂未设以前军官学堂)、陆地测绘学堂、驻扎各国使馆武官、陆军文库并海陆军参谋等官，及考核该参谋等成绩事宜”。军谘处在筹划事宜时，由管理事务大臣“妥酌具奏”后请准皇帝颁行。清廷还强调本章程属于“先行筹办军谘处之暂行章程”，在筹办军谘府过程中，“俟随时修改，逐渐扩充，再行请旨设立军谘府，以垂久远。” 该章程规定，军谘处内共设7厅，首设总务厅，置军谘使2人，“禀承管理军谘处事务大臣统辖各科，办理所管事务，凡不隶各厅之事，皆汇焉”。此外，处内还设有第一、二、三、四、五厅和海军厅，各设厅长1名，“统理全厅事务”，“并酌设副官，经理各厅庶务”。各厅共分16科，每科设科长1人、一二三等科员、录事若干。“军谘处人员应全用陆、海军军官承充，惟总务厅、第四厅、第五厅科长、科员及各厅之录事间可参用文官”。军谘处还可由管理大臣酌聘顾问官。此军谘处章程“所拟各厅员缺，均属从简编制”⑦，然与光绪三十二年拟定的军谘府章程、三十三年所颁的《军谘处奏定章程》相比，较为完备，遂成为日后军谘府章制的法律依据。
