[中图分类号]K252 [文献标识码]A [文章编号]1000-7326(2009)11-0090-11 清末新政承接戊戌变法余绪，以科举改革、推广学堂、兴建巡警、倡办实业为先导，逐层递进，展开包括政体变更、财政整顿、军事改革、发展实业在内的整体变革。随着改革全面铺开，财政窘迫与天灾民变造成的困扰日益严重，不仅成为制约改革能否继续推进的瓶颈，而且威胁到清政府的统治基础。1910年8月至10月，以御史赵炳麟建言确定行政经费为契机，清廷要求各省督抚对行政经费与宪政事宜阐述意见，其内容涉及仿效移植外来制度，如何认识并妥善处理旧制与新知、财政与行政的关系，以及如何选择与调整政体改革的方法、步骤。 关于宣统二年确定行政经费的讨论，既往学界在晚清宪政与财政史的著述中多作为宣统三年预算案的背景而略及。①细读相关史料可知这次讨论对了解清末政情不可或缺，参与各方态度各异、主张不同，颇耐人寻味。其时距辛亥革命的发生尚有一年，捉襟见肘的清廷对多位督抚提出财政与行政改制应予协调、不要冒进图功等建议和警示未能重视，对舆论统筹兼顾的呼吁亦未采纳，最终简单采取一味削减预算的办法，错失整顿良机，导致朝野内外不同群体的对立加剧，矛盾迅速激化，救亡变成速亡。 一、先见之明：新官制受困于旧财政 财政是用人行政的基础，1906年清政府开始全面改革官制，仿行宪政体制，同时在学务、巡警、农工商业诸方面大力推行新政，款项支出暴增数倍，使得本来就因巨额赔款不堪重负的清政府焦头烂额。清廷匆匆颁布新政上谕，财政上并无相应准备。此前不久，似有先见之明的张之洞已于1901年7月下旬呈递《请专筹巨款举行要政片》，提醒当政者未雨绸缪，为新政储备应急款项，以免将来被动：“既须筹赔偿之款，尤宜筹办事自强之款。……应请敕下政务处大臣、户部及各省督、抚，于赔款外，务必专筹巨款，以备举行诸要政，庶几各国刮目相待，而中国之生机不至于遽绝矣。”[1](P1451-1452)但此时清廷筹还庚子赔款尚且捉襟见肘，遑论其他。 1906年官制改革启动前的部院讨论中，翰林院李传元也以改革需款甚巨，建议除旧先于布新，缓设新署，以革除宿弊为先行。他忧心忡忡地谈及现状：“师彼所长，亦不可不知我所绌。夫中原财力凋敝极矣，自外、商等部设立以来，公用津贴已岁增数百万之钜款，今厘定官制，必将内设各部，外设各司，无一事不须用款，无一款不待筹画，库帑既虚，民力又竭，此必穷之道也。况今外债未清，海军未立，用财之事，不知凡几，官制特新政之一端耳，岂能竭天下之力以供取用。”主张立足于财匮民乏的事实，“先将复沓繁冗之官裁汰归并，厘定职掌”，所议新增官署“苟可减省，皆宜暂缓设立”，“俟财力稍纾，再议增设”。他告诫当局应讲求实效，不要东施效颦，导致民怨沸腾：“凡摹倣形式，无关富强之事，皆宜一切暂缓。如墨守西人成规，事事仿效，势必增加捐税，敛怨于民”。[2](P411)这帖苦口良药未被采纳，结果却不幸言中。 由于仿行宪政的官制改革先于财政整顿启动，改官制后筹款之难，朝臣中的精明者已有预见，“某大臣意见以此次改定官制，如果宣布实行后，必须优给津贴，以资鼓励，然现在各省财力艰难，异常支绌，恐将来欲筹此项经费时，不免大费周折。”[3]1907年外官改制通则公布后，各直省在新设部院的积极促动下，开始实施大规模改制。最初湖北、四川、山东、贵州、安徽、云南等省设置巡警与劝业道，均以裁撤原设粮道或巡道为对应，经费自然沿用原机构款项，“其俸廉役食公费等项，或将裁去道缺之款腾出开支，或酌给津贴，大都就近筹拨，俾敷公用”；广东则是将粤海关监督、粮道两署酌为裁改，②财政与行政的矛盾尚未凸显。其后浙江省因无裁改成例可循，请示度支部于“新设巡警劝业二道开支，俸、廉、公费、巡费四项系在司库地丁项下动支”。仅此一省，新设两道“常年共需银六万八千余两”。[4](P5-7)加之兴学与举办实业等各项新政事业大张旗鼓地铺开，各省款项频频告急，号称富庶的江苏，财政也出现赤字。局所虽已裁并，但各方用度激增，到处入不敷出，宁属藩司以“近年学堂、新军、巡警、舰队、暨洋债、赔款、协济各饷常年陡增数百万，随时活支尚不在内，现在挪掘一空，徒嗟仰屋，调查库储仅存三十余万，而积欠累累。羽檄交驰。无从应付。……目击此民穷财尽，徒为相顾，唏嘘作楚囚之对泣”。[5]江苏的窘迫令清廷相当震动。1908年6月，御史赵炳麟奏《统一财权、整理国政折》，请将国税地方税划分两项，而统其权于度支部。8月政务处复议时对财政混乱及国库空虚的实情深表忧虑。新政创行，举凡兴学练兵工商实业诸要务，无一可置缓图，而财政未能清理，“以两江财赋之区，近日奏章竟有不名一钱之叹，则边远省分更何待言”。故奏请饬令各省督抚，专委精核人员将该省出入各款通盘调查，并将何项应入国税，何项应入地方税，详拟办法咨明度支部，再由度支部“汇拟切实可行之章程具奏请旨，令各省分期照办”。该建议七月初九日奉旨依议，[6](P5-6)大规模清理财政，统一财权并全盘规划经费问题，开始提上了政府议事日程。 在不少省份，款项支绌早已令督抚藩司头疼不已，“赣省近年举行新政需款甚巨，而新旧赔款及南昌南康两教案赔恤各款为数不赀，财政困难已达极点。”巡抚冯汝骙札饬各司道局所“力求撙节归并之法，庶收束场面，藉资补救”。[7]而改制先行的东三省，也出现度支奇窘的状况：“东三省自实行新官制后，规模阔大，开支过巨，以致旧存及部拨各款早经告罄。”1908年10月，各衙署局所薪水几无法开支，薪公等费约需银6万两，而度支司库中仅存现银700两，只得一面向各税捐局挪措，一面向度支部银行息借数万金，勉强应付。[8]为摆脱困境，总督徐世昌先后与美、英等国洽谈借款事宜，[9]事经发觉，被明令禁止。[10]
