在中国近代史研究的既有学术话语中，“军阀”都是穷兵黩武的赳赳武夫，不可能与非暴力的和平会议发生关系。基于这一判断，直奉战争之后由段祺瑞临时执政府主持召开的善后会议一直被视为旨在对抗国、共两党倡导的国民会议，并且是在各军阀集团之间进行“政治分赃”的会议，对其持基本否定的态度。实际上，这次会议是段祺瑞政府在各派军阀实施“武力统一”政策屡遭失败之后，改弦易辙，顺应时势民意，推进“和平统一”的一次尝试。就性质而言，国民会议是要诉诸民主政治的理想，而善后会议则偏重现实政治问题的解决，两者并不矛盾冲突。从议程上看，善后会议不涉及政治权力分配，因而与“政治分赃”也不发生关系。既有研究因否定北洋政府而否定其一切政治作为，不是客观公正的历史态度。① 一、“和平统一”政治语境的形成 第二次直奉战争以直系战败、反直军事同盟获胜而告结束。严格地说，直系之败并非败于军事，而是败于政治。从反直各方军事力量对比上看，江浙方面卢永祥的实力，不足与吴佩孚较量短长；东北的张作霖在军事上较之直系亦略逊一筹；广东方面相隔遥远，且因陈炯明及商团的“叛乱”，时有后顾之忧，难以抽出足够兵力北伐。直系之败实败在冯玉祥的倒戈上，而冯之倒戈，很大程度上是出于政治原因。直奉战争这种出人意料的结局，宣告了北洋军阀“武力统一”政策的终止。随后，以政治手段致力战争“善后”问题解决，进而谋求“和平统一”提上了中国政治的议程。 中国政治家谋求“统一”的文武途径变化，与各实力派之间暂时的力量“均势”有关。北京政变之后，虽有反直军事同盟成功“倒曹”，但直系的军事力量并未被歼灭。段祺瑞念北洋旧情，对曹、吴的处置又难免手软：“有谓段顾全北洋统系，欲抚直系残部为己势力，以图国力之均势者。”②故吴佩孚虽败走，但仍手握重兵，“长江势力未损秋毫”，不久即成卷土重来之势。而奉、浙、粤“三角同盟”在反直军事行动结束后，内部矛盾急剧上升。广东方面欲将统治区域扩大到江西等省，与段祺瑞重新确认地盘的初衷相忤。奉系企图染指苏、浙，与复出后在江苏任职的卢永祥发生利益冲突。冯玉祥与奉张的关系也呈紧张态势。国民军势力逊于奉军，使冯时刻感受到张作霖的军事压力；但国民军控制着北京，并在一定程度上得到广东方面响应，又反过来对奉系操纵中央政权造成阻碍。冯、段之间也存在矛盾：“段于地方势力久已根绝”，“非冯之所重”；段则利用奉张与国民军的矛盾压制冯，黄郛摄阁为许世英取代，即其明证。③被推至政治前台的段祺瑞与奉张不免明争暗斗，所谓“张作霖与段干木貌合神离”，是为符合两者关系实际的分析评价。④这就在各派军政势力之间形成可以相互制衡的“均势”，在这种形势下，任何一方要用单纯军事力量来解决时局纠纷，实现统一，均难操胜券。⑤ 武力自身不能统一，要实现“武力统一”自然成问题。而武力自身不能统一的原因，在于袁世凯之后陷于四分五裂的北洋各派“决不愿见其中有一人，势力特别强厚，将有支配全国之势。若为此兆，则必先群起暗中结合，谋有以推倒之。”⑥是以主张“武力统一”之军阀，屡致颠仆。当“武力统一”政策失败之后，段祺瑞曾表示：“纷争既久，渴望统一，革命告终，宜有建设，亦即全国憬悟，心同理同矣。而历年屡试屡败之武人主义，心劳日拙之命令政策，愚者犹知其不可，与此而欲改弦更张，别辟径途，以挽末流之失，用成中兴之治。则舍会议解决而外，无他道也。”⑦就连依恃实力，“仍思继承吴佩孚之武力政策”的张作霖，对于“和平统一”主张，亦不便公开反对。⑧ 从政治运作的角度分析，战后各方谋求“统一”的手段也只能是“和平”的。盖“倒直”获胜乃奉、浙、粤三方联合加上冯玉祥倒戈的结果，此役既以数方合作而获胜，善后问题当然只能由各方协商解决。从段氏个人的处境上看，他能够受到各方“拥戴”，除了再造民国“元勋”的旧招牌外，主要原因在于他体验了“武力统一”政策的失败，且已丧失实力，除实施“和平”之道，已别无选择。《申报》特约评论员写道：“段在今日，可谓毫无凭借，其部下只有德州胡翊儒之一旅，兖州吴长植之一旅，为心腹军队”；“段祺瑞之被推(戴)也，则以标榜和平之故。以各方信其前此武力之失败，足以醒其(武力)统一梦之故。则段之不能再谈武力统一，非独以道德信段，实亦于事实可以信段也”。⑨失败的教训与缺乏实力凭借，使段不能不谋求政治解决之道。被视为北洋“文治派”的王士珍对此看得最明白，曾规劝段说：“君之得各省之拥戴者，以不拥兵也；国民军之受人民欢助者，以标榜和平也。长江及吴既尊重君，君宜摒除武力，则统一可期。”⑩已经穷蹩到“手无寸铁”地步的段祺瑞，岂能拒绝劝告？这是段决定召开善后会议，主张以和平方式解决战争遗留问题的重要原因。 “和平统一”在吴佩孚乘舰出走之后即已提上日程。当时急切解决的问题，一为收束军事，一为整理财政。军事问题虽因“均势”出现，暂无在全国范围内重开战火之虞，但局部冲突仍难以避免，时有发生。财政问题更加棘手。1920年代初期，战争连连，规模日大，军费支出急剧上升，其在地方及全国岁入中所占比例严重失衡，政府财政已困窘到连一个月薪俸都发不出的地步。(11)全国如仍处在分裂割据的形势下，财政上“入不敷出、举债养兵”的状况就不可能解决，实现统一遂成为解决财政问题的先决条件。此外，执政府与地方的关系问题，国家的和平建设与发展问题，以及“倒直”之后新政权的外交承认问题，在在需要解决。
